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En México, la formulación del gasto público de la Administración Pública Federal es responsabilidad del Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y su discusión y aprobación corresponde a la Cámara de Diputados. Y el ejercicio del mismo es facultad de las secretarías de Estado y del sector paraestatal, en el caso de los ramos administrativos, y de la SHCP, en el de los ramos generales.
La elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) sigue las etapas siguientes: a) concertación de estructuras programáticas; b) formulación del Programa Operativo Anual; c) formulación del presupuesto preliminar; d) determinación de referencias nominales de gasto; e) determinación de los techos financieros de gasto; f) formulación del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF); g) presentación del PPEF ante la Cámara de Diputados; h) discusión y aprobación del PPEF por parte de la Cámara de Diputados; i) calendarización de los recursos aprobados.
La concertación de estructuras programáticas (las cuales están determinadas por los programas que realiza cada dependencia o entidad y su identificación mediante claves presupuestarias) consiste en que cada dependencia o entidad paraestatal propone los programas que efectuará, relacionados con los objetivos, acciones y metas relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo y con sus programas sectoriales.
Los programas operativos anuales son programas de trabajo que formulan las dependencias y entidades y en donde se contemplan sus programas de trabajo, incluyendo la estructura programática, los requerimientos de recursos y las metas anuales.
El presupuesto preliminar es una propuesta que realizan las dependencias y entidades. En ella se contemplan los requerimientos mínimos para la operación del sector público. Este presupuesto preliminar se elabora con base en el presupuesto del ejercicio del año actual, tomando como sustento el gasto regularizable (los gastos que anualmente se realizan por las dependencias y entidades) y los nuevos compromisos que se pretendan cumplir. En este presupuesto no se contempla el gasto no regularizable, es decir, los gastos que anualmente realizan las dependencias y entidades.
Las referencias nominales son las restricciones presupuestales que se originan por los escenarios macroeconómicos esperados, es decir, las previsiones de crecimiento económico, tasas de inflación, tipo de cambio, tasas de interés, etcétera, los cuales se encuentran considerados en los Criterios Generales de Política Económica.
Con base en las referencias nominales, la SHCP establece un techo financiero para cada dependencia o entidad. Este techo es el tope de recursos al que se deben sujetar los diversos programas del gobierno federal. Cada dependencia o entidad deberá distribuir los recursos en cada uno de los programas que instrumentarán durante el año y remitirlos a la SHCP, para que ésta integre el PPEF, incluyendo los presupuestos de los poderes Legislativo y Judicial, así como del Instituto Federal Electoral y de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y los envía para su discusión y aprobación a la Cámara de Diputados.
Una vez que la Cámara de Diputados recibe el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, procede a su discusión y aprobación de acuerdo con las facultades que le otorga el artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Durante este proceso, la Comisión de Programación y Presupuesto de la Cámara de Diputados analiza los montos asignados a cada uno de los programas y en algunos casos los modifican reasignando los recursos. Para ello, llama a comparecer a los funcionarios involucrados con el gasto público, lo que permite que emita un dictamen que se pone a consideración del pleno de la Cámara para su aprobación.
En los gobiernos priistas, cuando la conformación de la Cámara no era plural, el presupuesto se aprobaba tal cual lo enviaba el Ejecutivo federal. En los gobiernos de Fox y de Calderón, la conformación de la Cámara ha sido distinta y el presupuesto ha sido sujeto a modificaciones y reasignaciones. En 2005, el presupuesto fue modificado de tal manera que el presidente Fox, al no poder vetar el presupuesto, tuvo que recurrir a la Suprema Corte de Justicia para interponer un recurso de controversia constitucional.
En los dos primeros años de gobierno de Calderón, la conformación de la Cámara de Diputados fue plural y hubo necesidad de recurrir a la negociación entre los partidos para aprobar el presupuesto. Sin embargo, para 2010 la conformación de Cámara se modifica y el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista de México con una mayoría relativa pueden imponer sus condiciones en materia presupuestal.
Una vez aprobado el presupuesto se procede al ejercicio por parte de las unidades administrativas responsables de ello.
Durante el ejercicio del presupuesto se permite una fuerte movilidad de los recursos de un programa a otro mediante afectaciones presupuestales, lo cual deja al descubierto la falta de rigor metodológico en su formulación. Una afectación presupuestaria puede verse desde dos vías: 1) para ajustar gastos imprevistos; y 2) para corregir errores en la programación-presupuestación.
Aún cuando existen restricciones impuestas por parte de la SHCP, cada unidad administrativa responsable de ejecutar el presupuesto realiza, en promedio, más de 2 mil afectaciones presupuestarias (entre internas y externas), que modifican sustancialmente el presupuesto. Para cumplir con la Ley de Responsabilidad Hacendaria y con el principio de disciplina fiscal, generalmente los montos globales no se modifican, al menos que existan justificaciones económicas para hacerlo. Pero en las diversas partidas de gasto los montos autorizados varían considerablemente cuando se da el informe de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
Por ello es fundamental revisar la forma de elaborar el presupuesto y determinar un sistema de costos adecuado que garantice una mayor precisión en la ubicación de los recursos y establecer calendarios de acuerdo con la estacionalidad de los recursos y conforme a la necesidad real de la aplicación de los programas.
Una de las carencias del proceso de programación-presupuestación es la aplicación de la evaluación del mismo en todas las fases de formulación-aprobación y ejercicio. Existe la evaluación de los programas sociales y algunos del campo, pero no existe medición de resultados del gasto público en forma integral. La rendición de cuentas se presenta en el momento en que se discute la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, pero el problema radica en que se hace un año después de haberse ejercido los recursos, por lo que no funciona como una referencia para la formulación del presupuesto del siguiente ejercicio fiscal.
Para hacer un comparativo entre economías similares, es importante referirnos a una experiencia latinoamericana en donde el proceso presupuestario es eficiente en la medida en que se considera la aplicación de un presupuesto por resultados. El caso chileno es bastante ilustrativo.
De acuerdo con la información presentada por Mario Marcel (2005), ministro de Hacienda de Chile, un proceso presupuestario eficaz no sólo radica en la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto, sino que es necesario someter a una evaluación permanente al mismo, es decir, controlar y verificar que el gasto público se aplique en forma eficiente en cada uno de los programas que instrumenta el gobierno.
Este autor subraya las ventajas de incorporar en forma sistemática el proceso de evaluación presupuestario, mediante los elementos siguientes:
Avance sistemático en el proceso de formulación y medición de indicadores de desempeño.
Formulación de indicadores y definiciones de metas en vínculo con la formulación del presupuesto.
Informe al Congreso de los indicadores y las metas comprometidos.
Evaluación de cumplimiento de las metas informado y analizado en el proceso de evaluación de la ejecución presupuestaria.
Información de cumplimiento de las metas de los indicadores enviada al Congreso Nacional.
Incorporación de indicadores de desempeño en otros instrumentos de gestión: Sistema de Información de Gestión Institucional, evaluaciones, convenios colectivos.
Contribución al cambio de mentalidad del sector público hacia el cumplimiento de las metas.
Para lograr lo anterior, el gobierno chileno, de acuerdo con Marcel (2005), ha instrumentado tres tipos de evaluación:
Evaluaciones de Programas Gubernamentales. Este tipo de evaluación se efectúa en el diseño, gestión y resultados con un informe final en seis meses y es realizada por paneles de tres expertos independientes, seleccionados por concurso público.
Evaluación de Impacto. Consistente en la verificación de los resultados finales de programas con base en mediciones de impacto. Es realizada por consultoras privadas y universidades seleccionadas mediante un proceso de licitación pública.
Evaluación Comprehensiva del Gasto. Se aplica en el diseño y gestión institucional y resultados y uso de recursos en la provisión de los productos estratégicos y se evalúa la posible existencia de duplicidades, inconsistencias, oportunidades para generar sinergias y ahorros.
Marcel (2005) establece que de acuerdo con la evaluación hecha por el Banco Mundial al proceso presupuestario de Chile, se puede concluir que se ha avanzado en el diseño de procesos, obteniendo con ello procedimientos altamente regulados que garantizan objetividad y estándares de cantidad, calidad, costos y tiempos de cumplimiento de las evaluaciones. Las evaluaciones externas a los programas y a las instituciones garantizan objetividad y transparencia, y constituyen el pilar de credibilidad del programa, mientras que el carácter público de la información permite el seguimiento por parte de la ciudadanía.
En cuanto al cumplimiento de los objetivos, el proceso de evaluación integral realizado por el gobierno chileno ha permitido que las evaluaciones realizadas competentemente, las recomendaciones y los compromisos institucionales sean incorporados sistemáticamente en las decisiones presupuestarias. El monitoreo y reporte sistemático del cumplimiento de los compromisos propician el mejoramiento de gestión de los programas y aún en aquellos casos en que la calidad de las evaluaciones sufre de las deficiencias de diseño de los programas y de las insuficiencias de información, ésta agrega valor identificando estas carencias. Por ello, la aplicación flexible de estándares de evaluación permite tener conciencia en que la evaluación no es un fin en sí mismo, sino que constituye un medio para elevar la calidad del gasto.
En el esquema se pueden observar los avances del proceso presupuestario en Chile en tres periodos históricos; antes de 1990, de 1990 a 1995 y de 1996 a 2004.
En cambio en México, el proceso de programación-presupuestación que se realiza no se orienta hacia la consecución de los resultados, sino a cuestiones de tipo político y de decisión burocrática, por lo tanto no obedece a las necesidades y demandas de los diversos sectores de la economía. Como se puede observar en el esquema chileno, la evaluación está presente en todas las etapas. En México, la evaluación integral no existe y sólo se instrumenta en los algunos programas sociales (Para Vivir Mejor) y en programas de desarrollo rural (Alianza para el Campo). Con la presentación de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, existe una especie de auditoría realizada por el órgano fiscalizador dependiente de la Cámara de Diputados, pero de ninguna manera existe una evaluación de cada una de las fases del proceso de programación-presupuestación que permita formular el presupuesto del ejercicio presupuestal siguiente. Esto obviamente que origina que se tenga un presupuesto realizado por escenarios y no con base en las necesidades económicas y sociales del Estado.
Bibliografía
Díaz Santos, Óscar (2008). Gasto público, multifuncionalidad y desarrollo rural en México. Tesis doctoral. UNAM. México, DF.
García Viñuela, Enrique (1999). Teoría del gasto público. Ediciones Minerva. Madrid, España.
López, Gladys, y Walton, Michael (2004). “Poverty in México: conditions, trends, and government strategy” en Latin America and the Caribbean region. Poverty reduction and economic management division. World Bank.
Manual de normas presupuestarias (anual). Secretaría de Hacienda y Crédito Público. México, DF.
Rawls, John (1999). A theory of justice. Harvard University, Press. Cambridge, Massachusetts, EU.
* Doctor en economía por la Universidad Nacional Autónoma de México, especialista en gasto público y presupuestos
[INFOGRAFÍA]
Proceso de aprobación de presupuesto en Chile
