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A 16 años de su operación, el principal esquema de subsidios al campo devela algunas tendencias preocupantes: su involuntaria contribución al financiamiento de la migración de los campesinos mexicanos a Estados Unidos.
Oscar Enrique Díaz Santos*
En la discusión por el presupuesto federal dirigido al campo, el Programa de Apoyos Directos a este sector, conocido como Procampo, cobra relevancia ante los legisladores y la opinión pública. Sin embargo, el análisis sobre su estructura revela tendencias que deberían ocupar a los operadores de las políticas públicas.
El Procampo es un subsidio directo que el gobierno federal otorga a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa). De acuerdo al decreto de creación, el objetivo específico del programa es apoyar el ingreso de los productores rurales con una vigencia de 15 años.
El apoyo del Procampo consiste en la entrega de recursos monetarios por cada hectárea (ha) o fracción de ésta, que se efectúa cuando el productor siembra la superficie registrada (elegible) en el programa (hasta 10 ha), o bien la mantiene en explotación pecuaria, forestal o la destina a algún proyecto ecológico, y cumple con lo establecido en la normatividad operativa.
El Procampo comenzó su ejecución a finales de 1993, fecha que marca el inicio de labores del año agrícola 1994. El contexto bajo el cual surgió el programa responde a la apertura comercial de la economía nacional. Derivado de este nuevo entorno se planteó la modernización del campo mexicano que, entre otras reformas, implicó modificar el esquema tradicional de apoyos al sector agropecuario y forestal. En lo particular, sustituyó al esquema de subsidios basado en los precios de garantía para los pequeños productores agropecuarios. Es más, incorporó a los productores de subsistencia que no tenían acceso a los precios de garantía al no tener posibilidades de comercializar la producción obtenida.
Es conocido, por el número de hectáreas que se apoyan, que los productores que reciben el apoyo son de bajos ingresos y la mayoría de éstos utiliza toda o casi toda su producción para el consumo familiar, lo que implica que sea una producción más de subsistencia que comercial. Por ello, se considera que el apoyo otorgado a través del Procampo no provoca distorsiones de mercado ni de los precios de los productos.
En los ciclos agrícolas otoño-invierno 1993/1994 y 1994/1995 y primavera-verano 1994, con el Procampo se otorgaron recursos para la superficie sembrada únicamente con los productos básicos (maíz, sorgo, frijol, trigo, cebada, cártamo, soya, algodón y arroz) que sirvieron de base para establecer la elegibilidad. A partir del ciclo agrícola primavera-verano 1995, se concretó, normativamente, la opción para el beneficiario de recibir los subsidios por la siembra de cualquier cultivo lícito, por lo que se considera que actualmente es un apoyo que no influye en las decisiones de producción, al permitir que el productor elija libremente el tipo de cultivo que siembra y la forma en que lo produce. La decisión de dar este apoyo en forma diversificada permite la conversión y rotación de cultivos y no sujeta a los productores a cultivar ciertos productos.
Esta aseveración también aleja de la realidad la opinión que tienen algunos ambientalistas de que el Procampo es un programa que fomenta la degradación y erosión de suelos. Al principio de la instrumentación del programa así aconteció porque se obligaba a los productores a sembrar básicamente maíz para que fueran apoyados. El problema ambiental actual de degradación y erosión de los suelos radica en que los campesinos de subsistencia minifundistas en algunas regiones, incluso por tradición, optan por sembrar únicamente maíz y frijol sin permitir la rotación con otros cultivos. Pero ello se debe a que siembran para el consumo familiar, no para el mercado, al que no tienen acceso.
Desde el punto de vista de gasto público, el Procampo es el programa productivo al que mayores recursos públicos se le destinan. Como puede observarse en el cuadro 1, la evolución del gasto en el Procampo, a precios constantes, disminuyó en el período 1994-1988. Sin embargo, a partir de 1999 ha aumentado en forma permanente, aunque no ha recuperado el nivel que tuvo en 1994 y 1995. Así tenemos que en 1994, el gasto ejercido en el programa fue del orden de 4 mil 694.8 millones de pesos constantes, mientras que en 2006 se presupuestaron 3 mil 601.3 millones de pesos a precios de 1994. El gasto público destinado al Procampo, durante el periodo de estudio, tuvo una disminución del 3.3 por ciento en promedio anual. Aunque es importante señalar que de 2001 a 2004, la tendencia que muestra fue un aumento en la asignación de los recursos en términos reales.
Procampo 1994-2009
(Millones de pesos)
| Año
fiscal |
Presupuesto ejercido
(pesos corrientes) |
Incremento porcentual | Presupuesto ejercido
(precios constantes 1994) |
Incremento porcentual del presupuesto real |
| 1994 | 4,847.7 | – | 4,694.8 | – |
| 1995 | 5,864.0 | 21.0 | 3,737.1 | – 20.4 |
| 1996 | 6,793.4 | 15.8 | 3,390.1 | – 9.3 |
| 1997 | 7,533.0 | 10.9 | 3,248.6 | – 4.7 |
| 1998 | 8,491.7 | 12.7 | 3,087.5 | – 4.5 |
| 1999 | 9,372.2 | 10.4 | 3,033.9 | – 1.7 |
| 2000 | 10,378.8 | 10.7 | 3,083.5 | – 1.6 |
| 2001 | 11,004.6 | 6.0 | 3,131.5 | 1.6 |
| 2002 | 11,850.5 | 7.7 | 3,190.3 | 1.9 |
| 2003 | 13,110.1 | 10.6 | 3,394.4 | 6.4 |
| 2004 | 13,811.7 | 5.3 | 3,546.7 | 4.5 |
| 2005 | 14,167.6 | 2.5 | 3,545.7 | – 0.03 |
| 2006 | 15,024.5 | 6.0 | 3,551.5 | 0.1 |
| 2007 | 15,519.5 | 3.2 | 3,535.5 | -0.5 |
| 2008 | 14,198.6 | -8.5 | 3,036.4 | -14.1 |
| 2009 p/ | 12,907.5 | -9.1 | 2,698.2 | -11.1 |
p/ datos al mes de junio
Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-2002; cifras del PEC 2003 y 2004-2009 del Tercer informe de gobierno de Felipe Calderón.
El presupuesto del Procampo se ha mantenido sin grandes variaciones, aun cuando, en el mismo período, el número de personas apoyadas a través del Procampo ha disminuido un 31.6 por ciento –de acuerdo a la Encuesta Nacional de Empleo 2002 elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía y por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la población ocupada en labores agropecuarias es de 7.2 millones de personas, por lo que el Procampo apoya al 38.8 por ciento de esa población– y cuando el número de hectáreas ha permanecido constante con algunas variaciones poco significativas, como se puede observar en el cuadro 2.
Productores y superficie apoyada. Procampo 1994-2009
| Año
Fiscal |
Productores beneficiados (miles de personas) | Superficie apoyada (miles de hectáreas) |
| 1994 | 3,295 | 13,625 |
| 1995 | 2,934 | 13,321 |
| 1996 | 2,987 | 14,306 |
| 1997 | 2,850 | 13,885 |
| 1998 | 2,780 | 13,869 |
| 1999 | 2,724 | 13,528 |
| 2000 | 2,681 | 13,571 |
| 2001 | 2,695 | 13,420 |
| 2002 | 2,792 | 13,698 |
| 2003 | 2,849 | 13,776 |
| 2004 | 2,673 | 13,079.6 |
| 2005 | 2,399 | 11,995.9 |
| 2006 | 2,320 | 12,356.0 |
| 2007 | 2,373 | 11.923.8 |
| 2008 | 2,393 | 11,995.7 |
| 2009 | 2,131 | 11,658.9 |
Fuente: Tercer informe de gobierno de Felipe Calderón. Presidencia de la República 2009
No obstante, es complicado conocer el impacto que ha tenido el Procampo, al no llevarse a cabo una evaluación formal y lo que se ha hecho es aprovechar la evaluación que se ha aplicado al Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) y se basan en las encuestas que se realizan a hogares mexicanos.
Al especto, Benjamín Davis (2004), señala que el Procampo carece de una evaluación de impacto seria y formal. Asimismo, plantea que las evaluaciones efectuadas por mandato legal que han sido efectuadas son de uso limitado. Sin embargo, para el autor, la información requerida para evaluar al Procampo es relativamente fácil de obtener, ya que un gran número de hogares contemplados en este programa pueden encontrarse en al menos dos encuestas nacionales de hogares en México: primero, en las encuestas nacionales de hogares ejidales de 1994 y 1997, la que al mismo tiempo sirven de experimento natural sobre la participación en el Procampo; y segundo, en las encuestas de evaluación del Progresa. Una dificultad lo constituye que el manejo de la información es heterogéneo, lo cual no permite establecer comparaciones adecuadas.
Lo anterior se observa en el documento formulado por el mismo autor, en el que se identifica que en la encuesta ejidal únicamente se tomó la información del año anterior, antes del desembolso de los pagos iniciales del Procampo, mientras que el segundo año incluyó a los hogares que recibían asistencia dos años atrás.
El sesgo en la asignación del programa no demostró ser un problema, ya que estos datos se utilizaron como datos experimentales sobre los períodos anteriores y posteriores a la intervención. Sadoulet, de Janvry y Davis (2001), mostraron que las transferencias del Procampo creaban profundos efectos indirectos entre los ejidatarios a través de efectos multiplicadores del orden de 1.5 a 2.6 pesos (dependiendo del modelo econométrico empleado) por cada peso transferido. Dicho en otros términos, por cada peso de las transferencias del Procampo se generaban aproximadamente 2 pesos en el ingreso total a través de las actividades económicas del hogar. Este multiplicador refleja las oportunidades de ingreso marginales que no pueden realizarse debido a las restricciones de liquidez de los hogares, las que se ven atenuadas por las transferencias.
De acuerdo a Davis (2004), el multiplicador funciona a través de varios canales productivos. Las transferencias del Procampo crearon un efecto multiplicador positivo en el ganado, puesto que cada peso de las transferencias generó 0.28 pesos de ingreso por ese concepto. De igual manera, las transferencias del Procampo crearon un efecto multiplicador positivo en la agricultura, ya que cada peso generó 0.33 pesos de ingreso agrícola. Por ello, señala que la disponibilidad de asistencia técnica y la propiedad de tierras de regadío aumentan el multiplicador de ingreso agrícola, mientras que la disponibilidad de crédito lo disminuye. Por ende, los hogares que controlan más tierras de regadío y tienen acceso a la asistencia técnica y sin tener acceso al crédito aprovechan al máximo este efecto multiplicador.
En el documento de Davis, se manifiesta que el Procampo podría tener un impacto positivo o negativo sobre la migración. Si bien puede facilitar las restricciones de crédito y, por ende, aumentar la rentabilidad agrícola o simplemente atar a los agricultores a la tierra para que reciban los beneficios, el Procampo también puede servir como una fuente de financiamiento de la migración para uno o varios miembros de la familia.
Los resultados
1. El Procampo opera en un ámbito complejo debido a que la producción agrícola ocurre bajo situaciones cambiantes y está influenciada, entre otras causas, por la coexistencia de tecnologías modernas y tradicionales, mercados de insumos y productos que reaccionan por efecto de la situación económica prevaleciente, climas aleatorios y una estructura agraria en la que predomina el minifundio. Esto hace que sus resultados se aprecien desigualmente en regiones distintas y bajo circunstancias diversas, y que los productores, de conformidad con sus singularidades, adviertan en él beneficios que, a cada uno, le pueden parecer diferentes.
2. A partir de 1999, la operación del Procampo se ha realizado con base en un conjunto de reglas que están establecidas en el decreto referido, son de observancia obligatoria y constituyen la base para que la asignación del subsidio sea transparente. De entre ellas destacan: a) reciben el apoyo aquellos productores que estén en legal posesión y usufructo de los predios para los que se haya demostrado la elegibilidad de su superficie, independientemente de su calidad de propietarios o arrendatarios y, b) el beneficio se aplica sólo para la superficie que es elegible y esté sembrada, se mantenga en explotación pecuaria o forestal, o bien, se encuentre bajo proyecto ecológico.
No obstante, hay que hacer notar que los apoyos otorgados a los productores, por lo menos hasta 2000, carecieron de oportunidad alguna, ya que se proporcionaban, en la mayoría de los casos, cuando ya habían levantado sus cosechas, por lo que los apoyos servían para otros fines ajenos a la producción agrícola. Incluso el Procampo fue utilizado desde su creación con fines electorales. En este contexto, los apoyos se daban con oportunidad a los productores localizados en los estados de la república en donde se celebrarían elecciones y el resto de productores quedaba sujeto a tiempos desfasados.
3. Desde 2001, el apoyo se entrega antes de la siembra a los beneficiarios que cultivaron predios de hasta 5 ha en el ciclo primavera-verano. Además, a partir de 2002, el beneficio de pago anticipado se amplió para los predios de superficie elegible que se destinen a la agricultura por contrato o conversión productiva por primera vez o para los predios de más de 5 ha –se beneficiaron 11 entidades federativas en el ciclo Primavera-Verano: Aguascalientes (hasta 6 ha), Baja California (18 ha), Baja California Sur (15 ha), Colima (7 ha), Chihuahua (10 ha), Durango (8 ha), Jalisco (6 ha), Sinaloa (10 ha), Sonora (7 ha), Tamaulipas (810 ha) y Zacatecas (8 ha).
A los productores en predios de temporal primavera-verano que se ubican con el pago anticipado, se les otorga un apoyo preferente consistente en 1 mil 030.00 pesos por hectárea. Para el resto de productores de primavera-verano y todos los del ciclo otoño-invierno el apoyo es de 905.00 pesos por hectárea. Aquí se aprecia que el Procampo a partir de 2000 es selectivo en cuanto a que el apoyo anticipado se da en los estados de la república en donde existe buen temporal y se garantiza que habrá buenas cosechas, mientras que en estados en donde se ubican tierras temporaleras regulares o malas, siguen con el mecanismo de apoyo tradicional. Esto sucede porque la agricultura por contrato (consiste en que empresas productoras de alimentos contratan con anticipación con los productores las cosechas de los cultivos) se realiza en superficies que garantizan una producción que tenga acceso al mercado. La agricultura de subsistencia, mientras tenga vigencia el Procampo, seguirá recibiendo el apoyo como un complemento a su ingreso.
4. Otro de los problemas del Procampo lo constituye la falta de actualización del padrón de productores apoyados, lo que provoca, incluso, duplicación en los apoyos o la exclusión de productores, que, de acuerdo a la normatividad, son elegibles. Asimismo, se siguen generando apoyos a productores que han fallecido y que no han sido dados de baja del padrón. Ello origina gastos innecesarios para el gobierno federal, pues emite cheques que nunca se cobran y que tienen que conservarse por un periodo de 10 años. A finales de 2003, Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca) tenía en bodega cerca de 10 mil cajas con cheques no cobrados.
5. La duplicidad de apoyos que otorga el Procampo, ya que si se hiciera una actualización del padrón resultaría que existen productores que cobran en más de una ocasión. Existe el caso de familias enteras que cobran el Procampo fraccionando las tierras.
6. El recurso se otorga a todos los productores que, de acuerdo al programa, son elegibles, pero no se analiza hacia dónde van los apoyos y en muchos casos caen en manos de políticos y de narcotraficantes.
7. Ha resultado positiva la decisión del gobierno federal para que los apoyos del Procampo se otorguen antes de los ciclos agrícolas con el propósito que los recursos sirvan realmente para la producción, aun cuando ésta siga siendo de subsistencia. Sin embargo, sólo el 50 por ciento de los apoyos se otorgan antes de la cosecha y el restante 50 por ciento después de la misma, lo cual origina que realmente los recursos no se destinen para el cultivo y la cosecha, sino para cubrir necesidades ajenas a la agricultura.
Lo curioso
A finales de 2003 se concertó la adquisición a una empresa francesa de una antena SPOT con los recursos de Aserca, y de hecho, en 2004 se instaló en los terrenos de la Secretaría de Marina (Semar) al sur de la ciudad de México. El propósito de la adquisición de dicha antena era, a parte de utilizarla en asuntos de seguridad, para verificar vía satélite que las superficies que eran apoyadas por el Procampo realmente estuvieran sembradas. La idea era que la información del país en su totalidad se daría un rango de 36 horas, con lo cual se tendría controlada la superficie sembrada en todo el país. Lo curioso del asunto es que nunca se han informado los resultados de la utilización de la antena o para qué se ha utilizado, porque los recursos, como ya se mencionó, fueron de Aserca. La Semar contribuyó con las instalaciones y con los gastos que se derivaron de su puesta en operación.
*Doctor en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México, especialista en gasto público y presupuestos
