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NOTA a los lectores: El presente reportaje se publicó originalmente en diciembre de 2023 en la edición impresa de revista Proceso. Su autora, Claudia Villegas, ha actualizada el texto con información sobre los posicionamientos del Instituto Federal de la Defensoría Pública y la CNDH luego de la muerte de reclusas, aparentemente resultado del suicidio.

 

Por Claudia Villegas

Apuntalados por la participación de Carlos Slim, de la familia Vázquez Raña, del Grupo ICA y de la gigantesca gestora de fondos de inversión BlackRock, los contratos con el sector privado para la administración de ocho reclusorios se encuentran blindados durante la próxima década sin que, hasta ahora, el gobierno lopezobradorista haya logrado terminar con la participación privada en las cárceles en el país que ya alcanza más del 40 por ciento de las cárceles federales. Aún más, el negocio de las cárceles ya experimenta una segunda ronda de inversionistas luego de que ICA vendió su participación al fondo MIP, el mismo que nacionalizó las plantas de Iberdrola con el apoyo de la SHCP.

A diferencia de lo que sucedió con el gobierno de Felipe Calderón, la Secretaría de Hacienda se ocupó de garantizar la partida presupuestaria para el pago de los contratos por la construcción de penales y el pago de servicios en los CEFERESOS que operan en los estados de Sonora, Guanajuato, Oaxaca, Durango, Chiapas, Morelos y Coahuila.

Pero no corrigió el impacto, con incentivos ligados a la rentabilidad de sus contratos y no a la gestión de actividades vinculadas con la reinserción social, lo que ha generado la violación de los derechos humanos de los reclusos, reclusas y de sus familias a partir de la incursión de actores privados en el sistema penitenciario del país que estarían desarrollando una violencia institucionalizada que ya fue señalada por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y por el Instituto Federal de Defensoría Pública.

En octubre del año pasado, el IFDP alertó que las muertes de mujeres ocurridas mientras se encontraban bajo custodia del Estado, eran muertes violentas.
“Es indispensable atender de forma urgente, adecuada y sostenida la salud de las mujeres
privadas de libertad, incluyendo la salud mental”, dijo el IFDP.

Cuando se emitió este reporte ya se había registrado la muerte de 8 mujeres. Seis meses después, el número de suicidios de mujeres ante las condiciones que imperan en el Cefereso 16 en Morelos que opera el Grupo IDEAL de Carlos Slim suma 16.

Corrupción, asignaciones directas y sobre costos en los tiempos de García Luna

La historia de corrupción y colusión de funcionarios públicos para generar contratos privados en ocho CEFERESOS no fue suficiente para revertir estos negocios que ahora operan en medio sistema penitenciario que pasó de una sobrepoblación a registrar espacios disponibles. Al menos 16 funcionarios ligados con la asignación de estos contratos en 2010 no pudieron ser juzgados hasta las últimas instancias porque los delitos de asociación delictuosa y ejercicio indebido de atribuciones ya prescribieron.

Después de una intensa batalla mediática y del fracaso de la Fiscalía General de la República (FGR) para deslindar responsabilidades por el abuso de servidores públicos en la gestión de estos contratos, lo que sí logró el gobierno lopezobradorista fue un “descuento” del 15% sobre el total de los pagos y la supuesta entrega de los inmuebles al terminar los derechos adquiridos por más de 20 años. Hasta ahora no se ha informado si habrá, además de los pagos mensuales, una erogación adicional para recuperar los edificios que albergan a ocho Ceferesos.

A pesar de las irregularidades caracterizaron su diseño y ejecución desde 2010, la privatización de facto de los servicios penitenciarios sigue en marcha. Además, los términos del acuerdo con el grupo de empresarios que lograron la adjudicación directa de estos negocios en las cárceles del país durante la administración de Felipe Calderón quedaron otra vez salvaguardados de la rendición de cuentas por considerarlos como un asunto de seguridad nacional.

Las pruebas de la colusión

Un reporte de la Auditoría Superior de la Federación liberado en febrero de 2019 demostró que dichos Contratos Plurianuales de Prestación de Servicios (CPS) a cargo del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social (OADPRS), fueron avalados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público durante el gobierno de Felipe Calderón y la gestión de Ernesto Cordero sin contar con toda la información técnica que demostrara que eran una operación rentable para el gobierno federal.

Para empezar, el pasivo inicial por 199,000 millones de pesos que se autorizaron en 2010 para los ocho Ceferesos y se formalizaron en los CPS para construir construirlos nunca contó con registros contables en la estructura del OADPRS; nunca se reconoció como un pasivo ni a corto o largo plazo y, por lo tanto, tampoco se dejaron por sentado los montos pendientes de pago con los inversionistas proveedores de la construcción de los penales, así como de los servicios para las personas privadas de su libertad, de acuerdo con una auditoría realizada por la ASF. Además, se estableció que se actualizarían año con año, lo que representaba un incremento anualizado.

La Unidad de Inversión de la Secretaría de Hacienda, que en 2010 estaba bajo la responsabilidad de Carlos Montaño Fernández, otorgó la autorización presupuestal por 199,476 mil 600 millones de pesos, en línea con los artículos 50 de la Ley Federal del Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 147 de su reglamento, de acuerdo con el reporte de la ASF.

En la Secretaría de Seguridad Pública, durante la gestión de Genaro García Luna, el encargado de cabildear el proyecto ante la dependencia hacendaria fue el entontes Oficial Mayor, Sergio Montaño Fernández, quien logró que el monto autorizado por la SHCP tuviera un sobrecosto de 41 mil 026 millones de pesos, un 31% más que la solicitud inicial. Los funcionarios con los mismos apellidos fueron clave en la consolidación de este negocio para varios de los empresarios más cercanos al gobierno del presidente López Obrador. Proceso consultó a ex funcionarios hacendarios durante el gobierno de Calderón sobre la posibilidad de un parentesco entre los dos funcionarios claves – ambos egresados del ITAM – en la estructura de estos contratos para los Ceferesos. “No son hermanos”, dijo el ex funcionario consultado.

Una auditoría de la Dirección General de Auditoría Financiera Federal “A” de la SHCP emitió el oficio DGAFFA/IOIC/OO8/2019, en el que solicitó la intervención del Órgano Interno de Control del OADPRS. La ASF, ya durante el gobierno de la Cuarta Transformación, tuvo acceso a información que confirma que los CPS para operar Ceferesos se realizó en cada proyecto con un sobrecosto de 27.2%, respecto de los presupuestos presentados de manera original.

Proceso consultó a un alto ex funcionario de la Secretaría de Hacienda, quien aseguró que estos contratos no pasaron por el escritorio de Ernesto Cordero porque fueron negociados directamente en la Secretaría de Seguridad Público. El documento de la ASF y los oficios que dan cuenta de las irregularidades refutan esta afirmación que también incluye las Asociaciones Público Privadas (APPs) para construir hospitales, la otra fuente de conflicto entre el gobierno de Andrés Manuel López Obrador.

La consultoría británica McBains Cooper fue la encargada, a través de Michael Thirkette, de asesorar a Genaro García Luna y a Sergio Montaño Fernández en el proyecto de viabilidad económica en el que afirmaron que en 2010 el país se enfrentaba a un peligroso déficit de espacios en los centros penitenciarios. Aunque no se informó abiertamente del involucramiento de McBains Copper en este proyecto, en una entrevista con un medio británico que se puede consultar en redes sociales, Thirkette confirmó su involucramiento con la dependencia que encabezaba García Luna. Después, en 2014, en un boletín de McBains Copper informó que había contratado como director general para México a Sergio Montaño Fernández. Una puerta giratoria después de que McBains asesoró el negocio de ocho CEFERESOS. Montaño recibió un mensaje de este medio para solicitarle una entrevista, pero decidió no responder. Montaño Fernández fue uno de los 16 funcionarios de la Secretaría de Seguridad Pública a quienes un juez protegió al asegurar que los delitos en perjuicio del Erario habían prescrito.

El proyecto inicial diseñado por McBains Cooper incluía 12 nuevos centros y no sólo 8. Además, se buscó que la figura para concretar este negocio fuera una Asociación Pública Privada (APP), en donde la firma británica aseguraba tener una gran experiencia.

Al final, se optó por un CPS para lograr ingresos incrementales sumando más servicios. La Secretaría de Seguridad Pública también argumentó que el gobierno de Estados Unidos, a través del Plan Mérida estaría atenta a la transición del sistema penitenciario del país apuntalada por estos contratos privados.

Las APP, los Pidiregas, comprometen los recursos del Presupuesto de Egresos, aseguró el pasado 26 de octubre, el titular de la SHCP, Rogelio Ramírez de la O. Durante una conferencia en la UNAM, Ramírez de la O aseguró que estas figuras someten a un control inadecuado los recursos públicos y que el gobierno debe contratar empresas para realizar obras, no otorgarles derechos que pueden trascender varios sexenios.

En efecto, las constructoras beneficiadas por estos contratos que se adjudicaron de manera directa lograron con el gobierno de Calderón contratos transexenales por más de dos décadas para la construcción, operación, conservación, mantenimiento de la infraestructura carcelaria, alimentación, lavandería, laboratorio médico y servicios de tecnología. “Un gran hotel de lujo”, así describió López Obrador los servicios que ofrecen las empresas que participaron en esta incursión de actores privados en el sistema carcelario. El problema ha sido que en estos ocho Ceferesos se adolece de programas de reinserción.

De acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, en el Programa Sectorial de Seguridad y Proteccioón Ciudadana (PSSPC) 2020-2024 se reconoció que en los CEFERESOS “existe la carencia de reinserción social, debido a que se presentan deficiencias en la atención a la salud, falta de personal médico, la atención en las adicciones de las PPL, además de la falta de profesionalización del personal penitenciario y deficiencias en la comunicación y vinculación de la PPL con sus familiares”.

En este gobierno, además, trasladaron los contratos de ICA a Mexico Infraestructure Partners (MIP), la misma firma que se hizo cargo de la compleja operación para nacionalizar las plantas de la española Iberdrola con un pago de 6,000 millones de dólares.

MIP emitió además deuda para financiar el traslado de los contratos que se adjudicado a ICA. Sin embargo, en esta segunda vuelta de los contratos para la administración privada de Ceferesos, MIP sí presentó a los inversionistas del mercado de valores la partida en el Presupuesto de Egresos de la Federación en donde se garantizan los recursos para el pago de los servicios. Se trata de la asignación presupuestal 004 bajo el registro “Administración del Sistema Penitenciario”.

Con ello, la constructora ICA que enfrentaba una precaria situación financiera y un concurso mercantil, recuperó recursos y se concentró en los contratos para la Refinería de Dos Bocas y el Tren Maya. Ahora MIP, a través de sus fondos de inversión, administra los contratos que originalmente se otorgaron a las empresas subsidiarias de ICA, Papagos Servicios de Infraestructura y Sarre Infraestructura y Servicios S.A. de C.V.

En MIP confirmaron que ahora ellos son los dueños de los contratos de los penales en Hermosillo y Guanajuato adjudicados originalmente a ICA y que el descuento que pidió el gobierno de López Obrador se negoció en los mejores términos y que la administración de las cárceles sigue ofreciendo buenos rendimientos a los inversionistas. En varias empresas favorecidas por estos contratos, dijo la fuente financiera, también se emitieron bonos para financiar la construcción y la operación de las cárceles cuyos ingresos están garantizados por el gobierno federal.

La información sobre estos contratos fue clasificada por el gobierno de Felipe Calderón como un asunto de seguridad nacional. Sin embargo, la confrontación con el régimen de López Obrador develó varios de los términos con los que se pactaron estos contratos de servicios públicos integrales como Asociaciones Público Privadas (APPs), cuyo blindaje jurídico resistió casi por completo a la Cuarta Transformación.

No fueron legales, pero sí inmorales, dijo el presidente Andrés Manuel López Obrador en la conferencia del 13 de octubre.

“Nos importa mucho el que haya castigo a los responsables, pero también nos importa mucho el recuperar lo robado”, aseguró el mandatario desde 2021.

Aunque el esquema se gestó durante el gobierno de Felipe Calderón con Genaro García Luna en la Secretaría de Seguridad Pública, la operación de estos APPs tuvo su apogeo durante el gobierno de Enrique Peña Nieto cuando se aceleró la construcción y el traslado de reclusos a entidades alejadas de sus comunidades de origen porque así lo exigió la operación, pero sobre rentabilidad de estas prisiones para sus operadores.

No fue la Secretaría de Hacienda en el gobierno de Calderón la entidad que diseñó estos contratos, dijo a Proceso un alto funcionario de esa administración panista. Fue García Luna quien presentó el proyecto argumentando que no se tendrían los recursos por más 40,000 millones de pesos para construir los Centros Federales de Readaptación (Ceferesos) que necesitaba el país, por lo que la SHCP se concentró en garantizar la suficiencia presupuestaria para pagar las cuotas que se acordaron. “No era responsabilidad hacendaria”, dijo el ex funcionario.

En el gobierno de Felipe Calderón, la Secretaría de Hacienda tampoco se hizo responsable de los APPs en el sector hospitalario o en el educativo. Al menos esa es la versión que ofrece el ex funcionario al que tuvo acceso Proceso.

En el caso de los reclusorios, los contratos de servicios integrales fueron adjudicados por el órgano administrativo desconcentrado “Prevención y Readaptación Social” (PYRS) de la Secretaría de Seguridad Pública.

A Olegario Vázquez Raña, fundador y presidente del corporativo hospitalario Grupo Ángeles, le asignaron de manera directa varios de estos contratos a través de su empresa DIP Concesionaria Duranguense de infraestructura penitenciaria S.A. de C.V, subsidiaria de Prodemex, la misma empresa que obtuvo el contrato para contruir el edificio de la Auditoría Superior de la Federación.

DIP Concesionaria Duranguense de Infraestructura Penitenciaria, S.A.P.I. de C.V., Concesionaria en Infraestructura Penitenciaria de Michoacán, S.A.P.I. de C.V. y Concesionaria Vialidad las Torres, S.A.P.I. de C.V., son subsidiarias de Proinfra, y cuyos activos principales son, precisamente, el CPS Durango.

Sin derecho a una sentencia en la localidad

Fue en junio de 2013, durante el primer año de la administración de Peña Nieto, cuando entró en funciones el penal Centro Federal de Readaptación Social (CEFERESO) Oaxaca, con capacidad para 2,500 personas privadas de la libertad de ambos. El acto inaugural de las instalaciones incluyó el traslado de 1,843 personas provenientes de 26 entidades federativas, en menoscabo de su derecho a compurgar su sentencia en su localidad de origen, establece el reporte sobre la situación de las prisiones privadas, los Ceferesos CPS a más de diez años, elaborador por México Evalúa.

El Cefereso Oaxaca, ubicado en el poblado de Miahuatlán de Porfirio Díaz, fue construido por la empresa Desarrolladora y Operadora de Infraestructura de Oaxaca SAPI de C.V, fundada por Hipólito Gerard, accionista del Grupo GIA y familiar de la esposa de Carlos Salinas de Gortari. En ese CEFERESO, los investigadores de México Evalúa documentaron que a reclusos y reclusas no se les brinda atención médica ni medicamentos. También confirmaron que las porciones de comida eran pequeñas, situación que complica su estancia tomando en cuenta que están lejos de sus comunidades. En promedio, los Ceferesos privados llegaron a cobrar más de 3,000 pesos diarios para mantener a una persona en los Ceferesos. La renegociación de los contratos contempló reducir hasta en un 15% ese monto y aún hace falta un organismo que vigile el cumplimiento de las condiciones pactadas en cada contrato.

Así, a pesar de confirmar las distorsiones en el que incurrieron varios de los administradores y contratistas privados de CEFERESOS y de los efectos perniciosos que el esquema de APPs cobró en la gestión de una parte del sistema penitenciario del país, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador no logró detener la transferencia de recursos públicos para sostener al menos ocho de los contratos que gestionan empresarios para el sistema carcelario del país, un esquema que heredará a la próxima administración.

El gobierno de la Cuarta Transformación tuvo respetar los contratos para construir y operar CEFERESOS como los que detentan los accionistas del Grupo Prodemex, de la familia Vázquez Raña, los adjudicados al Grupo ICA, los que controla Carlos Slim a través del Grupo Financiero Inbursa, luego de capitalizar las operaciones del Grupo Homex que tuvo participación en el sector de la vivienda, del Grupo GIA de Hipólito Gerard y al fondo Black Rock.

Un documento de la Secretaría de Seguridad Pública presentado a principio de 2021 recuerda que esta privatización de penales se presentó durante el gobierno de Felipe Calderón Hinojosa, cuando el secretario de Seguridad Federal era Genaro García Luna, preso y condenado en Estados Unidos.

El régimen lopezobadorista renegoció las ganancias de los contratos que Felipe Calderón entregó y asignó de manera directa a un grupo de empresarios, entre los cuales se encuentran varios de los hombres de negocios que han acompañado al gobierno de la Cuarta Transformación a través del Consejo Asesor Empresarial.

“Lo que se pagaba por los reclusorios era una especie de Pidiregas (Proyecto de Inversión Diferido en el Gasto Público), ellos tenían contratos multianuales con el pago de una cantidad relacionada con la calidad del servicio que se le prestaba al gobierno que eran instalaciones y que nada tenía que ver con el número de presos, sino con el servicio que se tenía que proveer”, explicó un agente financiero que participó en la compra de algunos de estos contratos y que asesoró en la emisión de deuda para recuperar de manera acelerad la inversión, una vez que el gobierno de la Cuarta Transformación decidió mantenerlos con ajustes de al menos 15 por ciento en los márgenes

En 2010, el gobierno de Calderón acordó que cada mes se revisaría la calidad de los servicios penitenciarios y que, de la evaluación del contrato, dependería el pago, un esquema parecido a los Pidiregas del sector petrolero. El problema fue la escasa vigilancia y seguimiento de los contratos, con lo que se convirtieron en un cheque al portador.

Sin embargo, México Evalúa establece que ni el Reglamento ni el Manual de organización general del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social establecieron atribuciones claras respecto a la vigilancia y monitoreo de los agentes privados encargados de la construcción, operación y mantenimiento de los CEFERESOS. Desde su publicación en 2014 no han sido modificados.

Aunque con un descuento de al menos 15 por ciento en las erogaciones previstas por parte del Erario, a cambio de mantener la estela de acuerdos, la Secretaría de Seguridad Pública buscó que los penales construidos al amparo de contratos con el sector privado se integrarán a los bienes de la nación, a pesar de que una de las cláusulas de los convenios calderonistas establecía que los bienes inmuebles se mantendrían como propiedad de los prestadores de servicios carcelarios, por lo que el gobierno no podría convocar a nuevas licitaciones. Era un juego en el que siempre perdía el Erario.

Como sucedió con los gasoductos y con el sector de la electricidad, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador tuvo que ponderar, frente a posibles demandas, el redimensionamiento de los negocios que Calderón entregó al sector privado para la construcción administración de al menos ocho penales del país. El negocio impulsado por la gestión calderonista contempló desde 2010 contratos por un plazo de 22 años mientras que la prestación de servicios no podía ser menor a 20 años, salvo en caso de recesión o terminación anticipada.

Además, Calderón concedió que los inmuebles se reservaran como propiedad de las empresas privada, de los prestadores de servicios y nunca del gobierno, por lo que no podía ser sujetos de nuevos contratos. Ahora, bajo la renegociación de la Cuarta Transformación, los penales se integrarán a los bienes públicos de la nación

En 2021, el gobierno lopezobradorista estimó que el costo total de los contratos hasta el año 2032 sería de 276,619 millones de pesos. Además, en tan sólo nueve años se pagaron 85,398 millones de pesos. En 2020, el gobierno de López Obrador reportó un pago de 22, 776 millones de pesos a los Centros Penitenciarios Privados, de los cuales, el 67.7% correspondió al pago de los contratos que otorgó el gobierno de Felipe Calderón.

Con nuevos actores y renegociando las cuotas que se pagan a estas APPs, el gobierno del presidente López Obrador buscó reducir las ganancias de un negocio que se fraguó durante el gobierno de Felipe Calderón y que se anunció durante el cuarto año de esa administración panista. Pero también, como consta en los acuerdos con MIP, ha ido fortaleciendo a las empresas con las que la SHCP está cerrando importantes acuerdos como el del pago a la española Iberdrola de sus plantas. A través de Operador Quantum, MIP y sus fondos EXI opera el macrolibramiento Autovía de Querétaro, el maxitúnel de Acapulco, el libramiento La Piedad, y las autopistas Río Verde-Ciudad Valles y Del Mayab.

Después de denunciar ante la FGR a funcionarios del gobierno de Felipe Calderón que habrían favorecido a estos empresarios renegociando los contratos y cambiando los términos de los acuerdos, la Secretaría de Seguridad Pública tuvo que respetar en lo general los nexos y contratos – muchas veces irrenunciables – a cambio de que el gobierno federal dispusiera de la infraestructura con el inherente pago de cuotas, con la transferencia de dinero público a empresas privadas que administrarán penales del país se mantiene hasta el año 2032.

Bajo el descuento que López Obrador negoció con los empresarios que administran contratos de servicios y propiedades inmobiliarias para los penales, entre 2021 y el año 2032, cuando venzan los contratos otorgados por Calderón, el monto que se habrá pagado será de 235 mil 123 millones de pesos y no de 276 mil 619 millones, un ahorro del 15%, con una reducción de 41,496 millones de pesos.

En 2010, de acuerdo con el Think Tank México Evalúa, Calderón planeó el financiamiento y construcción de doce centros penitenciarios mediante la concertación de APPs, con la finalidad de mitigar el problema de la sobrepoblación penitenciaria y el autogobierno.

México Evalúa aseguró que, desde su puesta en marcha, la “privatización” del sistema penitenciario mexicano fue objeto de críticas y controversias. Fue, sin embargo, la administración de Andrés Manuel López Obrador la que aseguró que las empresas y empresarios con los que se firmaron las APPs, incurrieron en abusos, pues aseguró que costaba más de 3,500 millones de pesos mantener a un recluso. Sin embargo, no revirtió la privatización y mantuvo dichas asociaciones, aunque con menores ganancias, con lo que habría ahorrado al menos 10,000 millones de pesos. Las APPs que operan bajo contratos de prestación de servicios o de riesgo compartido siguen, pero con otros actores y otros niveles de ganancia.

México Evalúa asegura que hizo falta una adecuada regulación de los centros de prestación de servicios (CPS), lo que generó espacios para la vulneración de los derechos de los principales usuarios del sistema penitenciario: las personas privadas de la libertad.

En el caso de los CEFERESOS que Calderón entregó al sector privado, México Evalúa destaca el esquema conocido como build-operate-transfer (BOT), mediante el cual se entregaron a los privados la propiedad de las obras, su operación y mantenimiento por un largo periodo, para eventualmente regresar a la propiedad del Estado. En 2021 se develó, sin embargo, que Calderón concedió a los prestadores de servicios del sistema penitenciario que mantuvieran la propiedad de los inmuebles y que se ejerciera un veto para que próximos gobiernos no pudieran concretar nuevas contrataciones.

 

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