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Herramientas de análisis que eran rudimentarios caballitos de batalla, secuestro intelectual, falta de autoridad moral, son algunos de los factores que impidieron al Fondo Monetario Internacional (FMI) para actuar en prevención de la crisis financiera 2007-2009 provocada por los grandes centros económicos del mundo y expandida a todo el mundo, cuyos efectos aún mantienen en serias dificultades a muchos países.
Frente a Estados Unidos, la autocensura operaba por parte de los supervisores del FMI, lo que les hacía impensable presentar diagnósticos sinceros que resultaran divergentes a los puntos de vista de sus superiores o de las autoridades monetarias de ese país. En otros, como en el caso del Gran Bretaña se ejercían presiones para atemperar los mensajes críticos. En cambio con países pequeños o emergentes los diagnósticos podían redactarse en el habitual lenguaje contundente, que terminaba obligándolos a aplicar fuertes medidas de choque, para satisfacer las exigencias del organismo.
Muchos factores por los cuales el FMI no detectó y transmitió las señales de alerta claras tienen una larga historia y se le habían expuesto al propio organismo internacional por más de una década. Se agrupan, de acuerdo con el documento, en deficiencias analíticas, obstáculos organizativos, problemas de gobierno interno y limitaciones políticas.
La Oficina de Evaluación Independiente del propio organismo, que preside el mexicano Moisés Schwartz elaboró el documento “Desempeño del FMI en el período previo a la crisis financiera y económica: La supervisión del FMI entre 2004-07”, en el cual hay un diagnóstico minucioso de las responsabilidades que dejó de cumplir y las causas por las que se originaron.
Si bien, la crisis tiene muchos factores en su origen, el documento pone especial énfasis en los factores sobre los cuales el FMI debió actuar y no lo hizo, al menos no como debiera. De ahí que se dedique a analizar los aspectos financieros de los grandes centros económicos del mundo.
En Estados Unidos, los precios de la vivienda alcanzaron sus niveles máximos en 2006. A mediados de 2007, el aumento de los impagos en el mercado estadounidense de hipotecas de alto riesgo (“subprime”) provocó el derrumbe de algunos fondos de inversión libre (“hedge funds”) y compañías hipotecarias en Estados Unidos y Europa, fuertes alzas de los diferenciales de crédito (“credit spreads”), así como problemas de liquidez en los mercados interbancarios. A principios de 2008, muchas de las economías avanzadas estaban entrando en una fase de desaceleración económica.
Entre marzo y septiembre de 2008, Bear Stearns, Fannie Mae y Freddie Mac fueron rescatadas de problemas financieros profundos con el respaldo del gobierno de Estados Unidos. En septiembre de ese año, el derrumbe de Lehman Brothers provocó una reevaluación de los riesgos, lo cual desencadenó una crisis de liquidez y una interrupción brusca de los flujos de capital en todo el mundo. Esto, sumado al fuerte declive de la actividad económica mundial, hizo que la crisis se propagara a los mercados emergentes.
Los factores internos de vulnerabilidad también tuvieron un papel importante en los efectos de contagio. Algunas de las economías emergentes y economías avanzadas más afectadas habían aplicado políticas que las hacían especialmente vulnerables: habían registrado rápidos aumentos de la deuda para consumo, altos coeficientes de apalancamiento en muchas instituciones financieras y auges de precios en los mercados de la vivienda y de acciones.
Frente a esos acontecimientos “el FMI proporcionó pocas señales claras de advertencia sobre los riesgos y vulnerabilidades vinculados a la crisis inminente antes de que esta estallara. El mensaje general fue de continuo optimismo tras más de una década de condiciones económicas benignas y un bajo nivel de inestabilidad macroeconómica”, señala el documento.
A esa falta de advertencias, hay otros elementos que encuentra que inducen a una complicidad. “en la supervisión bilateral realizada con respecto a Estados Unidos y el Reino Unido, respaldó en gran medida las políticas y las prácticas financieras que consideraba promovían la rápida innovación y el crecimiento”. Prácticas que demostraron en su momento profundas irregularidades.
El secuestro del organismo por parte de una escuela económica también compartió responsabilidades. “La creencia de que los mercados financieros eran fundamentalmente sólidos y que las grandes instituciones financieras podrían sobrellevar cualquier problema que pudiera surgir disminuyeron la necesidad de urgencia de hacer frente a los riesgos o a la preocupación por la posibilidad de serias consecuencias adversas.”
“Tampoco se prestó la suficiente atención en la supervisión a los riesgos de contagio o propagación de una crisis en las economías avanzadas”, dice el documento, lo cual refleja insuficiente competencia de los instrumentos de análisis utilizados.
Todos esos acontecimientos ocurrieron en el ámbito de supervisión del organismo, de ahí que la Oficina de Evaluación Independiente se plantee: ¿Por qué el FMI falló en transmitir una señal de alerta clara? Y la respuesta es múltiple, con un elemento de elevada relevancia presenten en el diagnóstico, el “fenómeno Greenspan put”, que dio manga ancha a la política monetaria expansiva y acarreó un riesgo moral.
Bajo el “fenómeno Greenspan put” se tenía en el FMI la creencia de que los mercados confiaban en que la Reserva Federal reduciría las tasas de interés y suministraría liquidez en respuesta a una perturbación de gran magnitud del mercado. De ahí que se crearon las condiciones propicias para el desarrollo de burbujas de precios de la vivienda y de los activos financieros y que los cuantiosos flujos de capital que recibieron los países deficitarios inflaron aún más las burbujas de precios.
Uno por uno los factores que identifica la labor realizada por la Oficina de Evaluación Independiente muestran una incapacidad estructural del FMI para responder a los motivos que le dieron origen.
“La capacidad del FMI para identificar correctamente los crecientes riesgos se vio obstaculizada por un alto grado de pensamiento de grupo, captura intelectual, una tendencia general a pensar que era improbable una fuerte crisis financiera en las grandes economías avanzadas y enfoques analíticos inadecuados. Un débil régimen de gobierno interno, la falta de incentivos para integrar el trabajo de las distintas unidades y plantear opiniones disidentes, y un proceso de revisión que no lograba establecer todas las conclusiones necesarias o asegurar que se siguieran todos los pasos necesarios también fueron factores importantes, en tanto que las limitaciones políticas posiblemente también hayan influido en cierta medida”, señala el documento.
Las limitaciones políticas
Falta de imparcialidad, autocensura se colocaron en el centro de las limitaciones políticas de la labor del FMI. En los mensajes transmitidos como parte de la supervisión, el grado en que se percibieron presiones políticas explícitas o implícitas de las autoridades varió considerablemente según el país. En Estados Unidos, por ejemplo, el personal técnico y la gerencia indicaron que no hubo presión manifiesta para cambiar los mensajes de la misión. En algunas otras grandes economías avanzadas, sin embargo, el personal técnico señaló que las autoridades adoptaron un enfoque rígido y ejercieron presión explícita para atemperar los mensajes críticos.
Tal como explicó un funcionario encargado de un país de gran envergadura, “era espinoso transmitir mensajes difíciles a las autoridades aun cuando el equipo tuviera los análisis…las reuniones finales en realidad eran solo sesiones de negociación sobre cuestiones de lenguaje”. En cambio, los equipos parecían sentirse más cómodos para presentar análisis contundentes a las economías avanzadas más pequeñas y a los mercados emergentes, lo cual confirma la creencia de las autoridades de algunos países de que la supervisión carecía de imparcialidad.
La autocensura aparentemente fue un factor significativo aun cuando no hubiera presiones políticas manifiestas. Muchos funcionarios técnicos consideraban que había límites en cuanto al grado de crítica que podían plantear con respecto a las políticas de los principales accionistas, y que “no se les puede decir la verdad a las autoridades” debido a que “…los gobiernos de estos países son nuestros dueños”. Asimismo, el personal técnico percibía que en caso de desacuerdo, la gerencia terminaría por apoyar los puntos de vista de las autoridades del país y no las de los funcionarios del FMI.
En algunos casos las autoridades nacionales solicitaron el reemplazo del jefe de misión o de algún miembro específico de la misión. Si bien a veces puede haber razones valederas para este tipo de solicitud, por ejemplo, discordancia en las competencias necesarias o incluso en las personalidades, estos cambios deben ser explicados clara y abiertamente al personal, pues de lo contrario podrían tener sobre este un efecto disuasivo a la hora de plantear opiniones contrarias a las de las autoridades nacionales. Aunque ha habido pocos casos de este tipo, está claro que el personal de todo el FMI estaba al tanto de los mismos, y eso puede haber llevado a la autocensura.
Las deficiencias en el análisis
Las deficiencias analíticas ocuparon un lugar central entre algunas de las limitaciones más evidentes del FMI en su función de supervisión, en particular con respecto a las principales economías avanzadas. Estas deficiencias fueron de dos tipos generales: pensamiento de grupo y limitaciones en los enfoques analíticos.
La opinión predominante entre el personal del FMI era que los mercados y la autorregulación de los actores serían suficientes para evitar problemas graves en las instituciones financieras. Creían que era improbable que se produjeran crisis en las economías avanzadas, donde los mercados financieros “sofisticados” podían prosperar de manera segura en un contexto en que una parte amplia y creciente del sistema financiero funcionaba con una mínima regulación.
Ese grupo cerrado de macroeconomistas del FMI estaba de acuerdo con las opiniones de las autoridades de Estados Unidos, el Reino Unido y otras economías avanzadas en el sentido de que los sistemas financieros de estos países eran fundamentalmente sólidos y resistentes.
Finalmente padecían una especia de “captura intelectual” porque al personal técnico del FMI le resultaba incómodo cuestionar los puntos de vista de las autoridades de las economías avanzadas en cuestiones monetarias y regulatorias. El FMI estaba excesivamente influenciado (y en algunos casos intimidado) por el prestigio y la experiencia de las autoridades nacionales.
Además la supervisión reflejaba el llamado sesgo de confirmación que es una “tendencia a notar solamente la información que coincide con sus propias expectativas y a ignorar la información que es incompatible con las mismas; dado que el personal técnico focalizó la atención en el motivo primario de inquietud para el FMI —los desequilibrios mundiales y una caída desordenada del dólar— como riesgo clave para la estabilidad mundial, ignorando en gran medida los datos que mostraban otros riesgos.
En los enfoques analíticos siguió aplicándose un análisis inadecuado de las relaciones entre la macroeconomía y el sector financiero, aun cuando una serie de evaluaciones realizadas desde la crisis asiática habían instado a prestar más atención a los vínculos macrofinancieros en la supervisión realizada por el FMI.
Los economistas del FMI en general asignaron la mayor consideración a modelos macroeconómicos que resultaron inadecuados para analizar los vínculos macrofinancieros.
El modelo dinámico estocástico de equilibrio general (modelo DSGE, por sus siglas en inglés), que era el caballito de batalla utilizado en las discusiones de política económica, solo incluía los mercados monetarios y de activos en forma muy rudimentaria.
Algo quizá más preocupante fue el uso excesivo de modelos por parte de muchos economistas como única herramienta válida para analizar circunstancias económicas que son demasiado complejas para modelarlas. Paul Krugman y Kenneth Rogoff han advertido sobre el problema entre los economistas que anteponen la coherencia teórica a la investigación de los datos.
El análisis de los balances se utilizó de manera insuficiente y en ciertas ocasiones de manera incorrecta, a pesar de que en algunos casos este enfoque logra captar los riesgos y vulnerabilidades mejor que un modelo macroeconómico típico de economía abierta. Como señaló un alto funcionario del FMI, “el análisis de los balances fue el eslabón perdido en el análisis macro”. Lamentablemente, en algunos casos en que se utilizó dicho enfoque, los resultados fueron engañosos debido a que no tuvo en cuenta la burbuja que se estaba formando en los precios de los activos.
En el análisis FSAP (Financial Sector Assessment Program, Programa de evaluación del sector
financiero) se utilizaron pruebas de resistencia para ayudar a determinar la solidez de los sistemas bancarios. Si bien son útiles para un primer examen de los riesgos, generalmente no logran captar los efectos de segunda ronda o los shocks de liquidez. En consecuencia, estas pruebas pueden haber inducido a actuar con complacencia, debido a que no se analizaron explícitamente sus limitaciones.
Obstáculos organizativos
Un importante obstáculo organizativo que limitó el desempeño del FMI es el hecho de que la institución opera en compartimentos estancos o “silos”, es decir, el personal técnico tiene tendencia a no compartir información ni solicitar asesoramiento fuera de sus unidades. Se ha alegado que esto tiene la culpa de que el FMI no haya podido “establecer todas las conclusiones necesarias” en el período previo a la crisis.
Este comportamiento aislacionista es un problema de larga data, y tiene lugar entre los departamentos, dentro de cada departamento, dentro de las divisiones, e incluso dentro de la Gerencia, y afecta de manera adversa la capacidad del personal del FMI para aprender de la experiencia y conocimientos de los demás.
El funcionamiento en compartimentos estancos hace que sea difícil integrar la supervisión multilateral y la bilateral, vincular los fenómenos macroecononómicos con los financieros, y extraer lecciones de la experiencia de los distintos países. El análisis de los riesgos y vulnerabilidades que llevaron a la crisis nunca llegó a ser incluido en la supervisión bilateral de los principales centros financieros sistémicos, aun cuando algunos de esos riesgos fueron señalados en los informes GFSR (siglas en inglés de Informe sobre la estabilidad financiera mundial).
El proceso de revisión interna no logró “establecer todas las conclusiones necesarias” ni asegurar que el directorio, la gerencia y los revisores internos realizaran un análisis de las inquietudes planteadas. Esto explica en parte por qué no logró asegurar que hubiera coordinación y se compartieran las ideas y experiencias. Por consiguiente, solo se prestaba una mínima atención a los comentarios recibidos.
En los informes del FMI rara vez se hizo referencia al trabajo de analistas externos que señalaban el aumento de los riesgos en los mercados financieros. Más que falta de conocimiento al respecto, es probable que esto sea un ejemplo de la cultura aislacionista del FMI, ya que esto también era común en gran parte del trabajo analítico relacionado con la supervisión, donde son escasas las referencias a trabajos de investigación realizados fuera del FMI.
Los macroeconomistas del FMI, sobre todo en los departamentos regionales, no valoraban suficientemente las capacidades y experiencia de los expertos del sector financiero. En ciertas oportunidades se produjo un “choque cultural” entre los macroeconomistas y los especialistas del sector financiero y sus enfoques analíticos. Además, las misiones encargadas de la supervisión bilateral de los centros financieros sistémicos no siempre contaron entre sus miembros a los especialistas con mayor experiencia en el sector financiero.
Los problemas de gobierno interno
El gobierno interno se refiere a los incentivos y procesos de gestión que aplican los funcionarios del FMI y la organización en su conjunto. La evaluación observó que los incentivos no estaban correctamente calibrados para promover el franco intercambio de ideas que se necesita para una buena supervisión, y muchos funcionarios mencionaron que les preocupaban las consecuencias de expresar opiniones contrarias a las de sus supervisores, la gerencia y las autoridades de los países. También se observaron fallas en la supervisión y deficiencias en la rendición de cuentas.
Los técnicos del FMI señalaron a la investigación que los incentivos estaban orientados a generar consenso con las opiniones predominantes en el FMI. Varios altos funcionarios opinaron que el hecho de expresar fuertes puntos de vista en contra de la corriente podía “arruinarles la carrera”. Por lo tanto, las opiniones tendían “a gravitar hacia el centro” y “nuestro asesoramiento se convirtió en procíclico”. El personal técnico veía que las evaluaciones que se adaptaban a la opinión general no eran penalizadas, aun cuando resultaran erradas.
Muchos economistas de departamentos regionales sentían que había fuertes desincentivos para “decirles la verdad a los poderosos”, especialmente en los grandes países, debido a que el personal técnico tenía la sensación de que no contarían con el respaldo de la gerencia si expresaban su desacuerdo con las autoridades de estos países.
Un alto funcionario del FMI afirmó que los departamentos regionales estaban “excesivamente dominados por los países” sobre los que trabajaban. El trabajo analítico estaba orientado a “justificar” las propuestas de política económica de las autoridades. Todo esto estaba impulsado por el “objetivo de llevarse bien” con las autoridades nacionales.
El cambio de los miembros de la gerencia y otros altos funcionarios también debilitó la eficacia del FMI durante el período previo a la crisis. En ese período, el FMI tuvo tres directores gerente, y un director gerente interino que ocupó ese cargo durante tres meses. Este alto grado de rotación hizo que se modificaran las prioridades, no se prestara la debida atención a los desafíos con que se veían confrontados la economía mundial y el FMI, y que la supervisión del personal superior fuera deficiente. La eficacia del FMI también sufrió las consecuencias del reemplazo del primer subdirector gerente y de los consejeros económicos y financieros durante ese período.
