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Por Adalberto Méndez López*
Dedicado a Alejandro Del Castillo. Hondureño Valiente,
Hermano de Vida y Defensor de la Libertad
El concepto de “Ciudad Chárter” o “Charter City” fue acuñado por el economista estadounidense Paul Romer a finales del siglo XX, y básicamente consiste en la creación de ciudades mediante el establecimiento de zonas especiales con disposiciones legislativas y económicas flexibles y exclusivas que permitan convertirse en focos comerciales, es decir, territorios independientes con autonomía gubernamental para su administración, e incluso con la posibilidad de regirse bajo sus propias leyes, sistema tributario y judicial.
El tema, sin duda, resulta provocador, ya que de inmediato expresiones como “neocolonialismo” o “intervencionismo” pueden ser asociadas a éste; sin embargo, el objetivo teórico de las Ciudades Chárter va más allá, ya que nació para buscar opciones que mitigaran males sociales como la pobreza y el subdesarrollo.
Por ejemplo, la experiencia de como el territorio de Hong Kong fue administrado por el Reino Unido, es considerada el antecedente más significativo de lo que una Charter City puede ser y los efectos que ésta puede tener. En el caso de Hong Kong, China proporcionó la tierra y la población y el Reino Unido emitió las normas para una economía de mercado y una convivencia ordenada. A pesar de que dicha situación no nació de un acuerdo entre los dos países, el resultado fue positivo y el éxito de Hong Kong dinamitó las reformas económicas en el resto de China, y es justo sobre este punto donde el postulado de Romer cobra sentido, imaginar lo anterior pero de manera consensuada entre los países y no por la vía de la imposición, es decir, mediante previo acuerdo, con límites bien definidos y encaminados a detonar la productividad de zonas marginadas.
Existen ejemplos contemporáneos de lo anterior alrededor del mundo bajo la forma de zonas económicas libres o francas. En Dubai, por ejemplo, el gobierno de los Emiratos Árabes Unidos construyó el Centro Financiero Internacional, pero lo que pocas personas saben es que éste se rige por leyes distintas a las del resto del Emirato y, de hecho, esta zona de casi 50 hectáreas está regulada por un conjunto de normas sustentadas en el derecho anglosajón que son administradas por un tercero no nacional. O que decir de proyectos como el del Distrito de Negocios Internacionales Songdo City, en Corea del Sur, la cual es una ciudad comercial y tecnológicamente avanzada cuya administración está a cargo de la desarrolladora inmobiliaria neoyorquina Gale International, o de Masdar City en Abu Dhabi, metrópoli sustentable diseñada por la firma de arquitectos británica Foster + Partners, cuya administración está a cargo de un particular local denominado Mubadala Development Company.
Sin embargo, aunque el potencial de dicha estrategia es convincente, el principal cuestionamiento es si el esquema propuesto por las Ciudades Chárter no atentan contra las libertades fundamentales y derechos de los habitantes de dichas zonas. Este debate se acrecentó en los últimos años con la reforma de marzo de 2013 a los artículos 303 y 329 de la Constitución de Honduras, mediante la cual se elevó a rango constitucional la figura de las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico (ZEDE) que dio lugar a que en Septiembre de ese mismo año se promulgara su Ley Orgánica.
En resumen, la reforma constitucional y la ley prevén la creación de ZEDE’s, otorgándoles personalidad jurídica y facultándolas para emitir su propia normativa y política (que será únicamente aplicable a éstas), rigiéndose por leyes especiales y, en consecuencia, previendo el establecimiento de tribunales con competencia exclusiva en aquellas zonas de ese país sujetas a regímenes especiales creados por la Constitución, tal como las ZEDE’s.
Imaginar jurisdicciones autónomas, con tribunales propios y administradas por particulares (u otros países), resulta per sé alarmante si pensamos en los excesos en los que se puede incurrir, sobre todo si se trata de un país como Honduras, considerado uno de los países más peligrosos del mundo y donde líderes de carteles mexicanos han encontrado una guarida estratégica por su cercanía con el país azteca. Las Ciudades Chárter hondureñas, lejos de anunciarse como una innovación comercial, se han mostrado como un retroceso en la protección de los derechos humanos de sus pobladores que día con día sufren los embates de la inseguridad.
Aunque de los artículos 3, 8, 9 y 10 de la ley orgánica se desprenden ciertas limitantes tendentes a la protección de los derechos humanos, una lectura más a profundidad del ordenamiento indica que no existen mecanismos efectivos de defensa o límites a las autoridades que vayan a aplicar la ley en estas zonas; por el contrario, sólo se limita a enunciar la obligación de celebrar convenios de convivencia ciudadana con las personas que decidan residir en cualquier ZEDE. Sin embargo, resulta obligado cuestionar si un simple acuerdo de voluntades cuyo incumplimiento será litigado en tribunales especiales constituye una garantía de imparcialidad judicial.
El primero de junio de 2016, el Congreso Mexicano promulgó la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales, la cual, si bien no es comparable con la hondureña por ser màs restrictiva, si contempla la creación de esquemas similares a las Charter Cities bajo la denominación de Zonas Económicas Especiales. En términos de la ley, éstas se definen como aquellas áreas geográficas del territorio nacional, sujetas a un régimen especial donde se podrán realizar diversas actividades económicas, estando a cargo de personas morales o entidades paraestatales su construcción, desarrollo, administración y mantenimiento, así como la provisión de servicios básicos o, en su caso, la tramitación de éstos ante las instancias correspondientes.
De conformidad con el artículo 13 de esta ley, dichas zonas tendrán un tratamiento fiscal preferente y un régimen aduanero especial creado específicamente para las mismas, con el fin de incentivar la inversión y promover la producción. Llama la atención la creación de dos figuras: (i) el Administrador Integral y el (ii) Consejo Técnico. El primero será el desarrollador y encargado del establecimiento y administración de la Zona Económica Especial, el cual podrá ser un particular o una entidad paraestatal, mientras que el segundo será un órgano colegiado multidisciplinario (integrado por academia, empresa y trabajadores) con autonomía funcional que fungirá como una instancia intermedia entre Gobierno Federal y el Administrador Integral, y que dará seguimiento a la operación, evaluará el desempeño y coadyuvará en el cumplimiento de los objetivos de la zona.
En términos generales, esta Ley propone el diseño y la creación de zonas con un alto potencial productivo y económico, donde un particular será quien determine la forma de administración y conducción de dichas zonas con la anuencia del gobierno. Sin embargo, las siguientes preguntas son obligadas: ¿Está México listo para depositar en una sola persona un poder casi plenipotenciario? ¿Qué garantiza que este nuevo esquema no será una zona libre para actos de corrupción?
Al igual que Honduras, este problema es un mal endémico en nuestro país, y no existen a la fecha mecanismos que garanticen la transparencia del quehacer gubernamental. Si la corrupción llega a imperar en estas zonas, cosa nada improbable, derechos como el de libre empresa o asociación pueden llegar a ser severamente vulnerados, y una mala administración de las zonas puede constituir una amenaza directa a los derechos económicos, sociales y culturales de sus pobladores, que puede reflejarse, por ejemplo, en una deficiente provisión de servicios básicos. No cabe duda que la idea es ambiciosa, sin embargo, no hay que olvidar que de buenas intenciones está empedrado el camino del infierno.
*Consultor en materia de Derechos Humanos y Empresas; Catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad La Salle y del Programa de Maestrías en la Escuela de Trabajo Social de SUNY University Buffalo, Nueva York, EUA.
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