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- Pasaron quince años antes de que las puertas del edificio Guardiola – que alberga las oficinas del Banco de México – se abrieran para dar a conocer mayor información en torno a las decisiones de política monetaria. Sin embargo, pasarán varias décadas más antes de que el Instituto Central llegue a una mayor rendición de cuentas sobre las consecuencias de sus decisiones.
Claudia Villegas
En medio de la crisis que vive la economía y la sociedad mexicana, la independencia y credibilidad de los organismos independientes cobra mayor relevancia. En 2011, Banco de México, una de las pocas entidades con autonomía técnica con las que cuenta el Estado para garantizar la transparencia de la información económica sobre la que se toman decisiones, publicará, por primera vez, las minutas de las reuniones de su Junta de Gobierno.
A partir de este año, el Banco de México determinó dar a conocer el contenido de las minutas que ofrecen testimonio de las discusiones sobre el rumbo de la política monetaria que determina cómo se usa el dinero disponible en la economía para darle estabilidad y garantizar el crecimiento. La decisión de política monetaria es el resultado de un análisis cuidadoso por parte de la Junta de Gobierno que considera las tendencias de muchas variables, los resultados de ejercicios de simulación y pronóstico.
A diferencia de Guillermo Ortiz, Agustín Carstens se inclinó por el camino hacia la transparencia pero sin exceder la ortodoxia que caracteriza a los banqueros centrales y que dicta, en el caso de la información, nada más allá de lo estrictamente necesario o que pudiera generar inestabilidad en los mercados financieros.
El Banco Central de Chile deplora, en este sentido, que la prensa financiera en el mundo aún no esta preparada para observar sin enfoques escándalos sobre la política monetaria.
“Se requiera una prensa especializada que mire los hechos económicos con la perspectiva del tiempo y evitando guiarse por sensaciones o climas, porque la economía suele desarrollarse en ciclos lentos y prolongados, aunque el día a día a veces nos agobie”, dice un análisis de ese banco central.
En un momento en el que el país acumula –hasta la primera semana de enero— reservas históricas por más de 116,861 millones de dólares y cuando el tipo de cambio, al cierre de esta edición, presentaba una cotización máxima a la venta de 12.18 pesos, el Banco de México, junto con la Comisión de Cambios –en la que participan funcionarios de ese Instituto Central y de la Secretaría de Hacienda – toma decisiones fundamentales para el país.
Ahora la transparencia, como hace 15 años, es absolutamente necesaria. En 1994 y 1995, México recibió severas críticas ante la ausencia de información durante la crisis financiera. Ello provocó que el llamado efecto “Tequila” contagiara a muchas economías emergentes. Después de eso, el Fondo Monetario Internacional (FMI) negoció un acuerdo con todos los bancos centrales del mundo para mejorar la entrega de información.
Un documento del Banco de México sobre las estrategias de comunicación de ese instituto, asegura que la política monetaria, sin embargo, no es una ciencia sino “un arte”, que no debe estar sujeta a presiones políticas ni tampoco a un exceso de información.
Reconoce, sin embargo, que a nivel mundial los bancos centrales, sobre todo después de la crisis de confianza generada por la debacle de las hipotecas subprime de alto riesgo, han mejorado significativamente su comunicación en un intento por generar una mayor rendición de cuentas, aumentar la comprensión del público sobre sus políticas y, sobre todo, documentar la razón de sus decisiones y ejercer con mayor efectividad la política monetaria
Pero también advierte que muy pocos bancos centrales han decidido publicar los votos de sus comités de política porque consideran que el contenido del anuncio de política es información suficiente para los mercados.
Además, se da por un hecho que, para ser efectivos en su gestión sobre la economía, es necesario que en la banca central cada voto esté asociado con información más detallada. Así, se busca que la toma de decisiones sea consensuada.
“Al final, la responsabilidad sobre las determinaciones de política monetaria está concentrada en el Gobernador del Banco de México. Sin embargo, de darse a conocer una votación muy diferenciada, se causaría ruido en los mercados, se inhibiría a los miembros del Comité de Política Monetaria a tener una discusión abierta y franca, y las autoridades, en lo particular, se vean presionadas políticamente”, asegura el Banco de México.
Secretos financieros
Al explicar cómo se genera la información en un banco central, luego de las reuniones de su Junta de Gobierno, Banco de México explica que la mayoría de los bancos centrales se levantan minutas de las reuniones de política pero son pocos los que han decidido hacerlas públicas.
Las minutas, de hecho, son editadas y no son transcripciones que revele lo sucedido en esas sesiones“palabra por palabra”. No obstante, en bancos centrales como la Reserva Federal se reconoce que la publicación de las minutas facilita la evaluación de las decisiones y los resultados de política; complementan información y permiten además, monitorear cambios en los patrones de votación. Lo más importante es garantizar la responsabilidad individual de los
Consejos de Política. En otras palabras, la rendición de cuentas.
El Banco Central de Chile asegura que, tanto por razones de efectividad como por la necesaria legitimidad democrática, la transparencia es fundamental en la conducción de la política monetaria por bancos centrales autónomos.
Argumenta, además, que el Estado y los poderes públicos han delegado a los bancos centrales la autonomía de la política monetaria para que ésta se ejerza con criterios técnicos y de mediano plazo.
Por ello, los bancos centrales deben ser transparentes, lo que justifica la necesaria legitimidad que debe tener en un régimen democrático una institución autónoma cuyas decisiones tienen importantes implicaciones sobre el bienestar nacional. En el caso de Chile, la entrega de información se contempla en la Ley Orgánica Constitucional que rige al Banco Central y en donde se establece que, una vez al año, esta institución debe informar a la Presidencia de la República y al Senado de las políticas y normas generales que dicte en el ejercicio de sus atribuciones.
En Chile, las minutas de las reuniones de política monetaria, que son publicadas tres semanas después de cada reunión, contienen los nuevos antecedentes que surgen desde la última reunión y su posible impacto en relación a lo esperado en el último informe, así como discusiones de los consejeros, que regularmente hacen referencias al escenario base. Igual que en México, Chile da a conocer el contenido de las discusiones pero nunca los nombres.
El ex presidente de la Reserva Federal, Alan Greenspan, fue uno de los primeros banqueros centrales que se decidió a hacer públicas las minutas con los votos detallados de los integrantes de sus órganos de gobierno, su Comité de Mercado Abierto. Sin embargo, un estudio que compara las discusiones en ese comité antes y después de 1993, cuando se decidió que la trascripción de las reuniones se haría pública cinco años después de haberse realizado, concluye que limitó los grados de disenso de los miembros del comité con el Gobernador.
Por ello, con el propósito de actuar con la mayor independencia posible en la reunión de política monetaria y minimizar los riesgos de introducir ruido en los mercados financieros, el Banco Central de Chile auto impuso un período de silencio, o purdah, en los días previos a las reuniones de política monetaria.
La evidencia muestra que los mercados financieros son mucho más sensibles a la información en los días cercanos a una reunión de política monetaria. Además, un comentario mal interpretado o confuso podría condicionar innecesariamente la posición que alguien pueda adoptar en la reunión de política monetaria, dice el Banco Central de Chile.
¿Existen límites a la transparencia?
El Banco de México y el Banco Central de Chile consideran que en materia de política monetaria definitivamente sí existen límites que, bajo ninguna circunstancia, deben sobrepasarse. Si bien, asegura el Instituto Central de Chile, en toda sociedad democrática la transparencia es un deber, el límite cuando se analiza las decisiones de un banco central se encuentra en qué punto el exceso de transparencia puede limitar la consecución del objetivo de la institución que es, al final del día, la estabilidad de precios.
Por ello, en casi todos los países se ha descartado la posibilidad de transmitir en directo las sesiones en las que participan los integrantes de las Juntas de Gobierno porque ello coartaría el diálogo franco y transparente que se debe materializar. “La discusión podría malinterpretarse en la medida en que se presentan muchos tecnicismos combinados con juicios”, dice el Banco Central de Chile.
Algunas autoridades piensan, por lo tanto, que se trata de información que no debería conocer la población porque no sería de utilidad dada su complejidad.
Sin embargo, investigadores como Irma Eréndira Sandoval, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, aseguran que México ha recibido muy malas calificaciones en la transparencia de los órganos autónomos como el Banco de México.
El diseño institucional y la operación cotidiana del Banco Central en nuestro país, hasta antes del anuncio de Agustín Carstens, no había estado a la altura de los desafíos que les plantea el avance de la transparencia y la rendición de cuentas.
Un déficit de transparencia puede ser muy costoso, tanto política como económicamente, dice Sandoval. Además, políticamente diluye la posibilidad de que los sistemas democráticos puedan juzgar y corregir las políticas gubernamentales al esconder las actividades de grupos de presión y crear rentas al otorgar información privilegiada a unos cuantos.
Tal vez por esta razón, en México el análisis sobre la transparencia del Banco de México – una de las instituciones con mayor credibilidad en el país – se considera un tema muy sensible. El propio Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI) ha mostrado sus reservas sobre este tema. De hecho, una investigación de Sandoval sobre los retos en materia de transparencia del Banco de México que, originalmente debía publicarse en un libro del IFAI, fue excluido de la selección de materiales, lo que, en su momento, fue considerado por la autora como un acto de censura. “Decidimos buscar otros caminos para su publicación”, reconoció en entrevista Eréndira Sandoval.
Pero los banqueros centrales se defienden y aseguran que las críticas no toman en cuenta que un exceso de transparencia puede resultar riesgoso y limitar la libertad con la que se expresan los juicios al interior de las Juntas de Gobierno, lo que debilita la capacidad de tomar las decisiones adecuadas en política monetaria, dice un documento del Banco Central de Chile.
Así, el Banco de México plantea algunos argumentos para no publicar íntegramente las minutas: “Si el banco central tiene un cuerpo colegiado pequeño, sus miembros podrían verse sometidos a fuertes presiones políticas o a críticas que inhiban las discusiones abiertas y francas”. A favor del Banco de México, debe mencionarse que, a pesar de provenir de administraciones públicas a cargo gobiernos priistas, el ex gobernador del Banco de México, Guillermo Ortiz, aprovecho la autonomía del Instituto Central para fortalecer la independencia de la política monetaria.
En el caso de los bancos centrales, aseguran, la rendición de cuentas va más allá y no puede aplicarse de la misma forma que otras dependencias del Estado Mexicano. El Banco de México ofrece cuentas a través de sus anuncios de política monetaria, y en el énfasis en la transparencia de la información sobre la toma de decisiones. No obstante, no explica cómo lograrlo con minutas con información previamente seleccionada.
Normalmente, los anuncios de política se publican inmediatamente después de la decisión de política. La administración del proceso de anuncios de política se maneja cuidadosamente para: evitar información irrelevante que pueda contribuir sólo a generar confusión en los mercados; y asegurar que todos reciben la misma información y al mismo tiempo.
El principal objetivo, además, es evitar el ruido en los mercados y, por ello, los bancos centrales se sujetan a “periodos de embargo”. Además, en los anuncios de política monetaria el mensaje debe ser claro y suficiente. También debe incluir las decisiones de política, una evaluación de las condiciones económicas actuales; una perspectiva de corto plazo; y un balance de los peligros.
¿Los riesgos de la comunicación?
El Banco de México asegura que los bancos centrales no tienen una bola de cristal:
Nadie – asegura – tiene la verdad absoluta, pero a todos nos gusta opinar sobre lo qué hace o debería hacer el banco central. Y va más allá: “La política monetaria es un arte, no una ciencia”. La política monetaria opera con rezagos que son variables e inciertos. Además, se debe tomar en cuenta que la información es sólo la que se tiene disponible y que el conocimiento del mecanismo de transmisión es incierto.
Así, en la actualidad, el mensaje principal de los bancos centrales es la importancia de la estabilidad de precios, un medio para promover el desarrollo económico y social del país. Pero niega que, como se pensaba en la década de los setenta, los bancos centrales puedan estimular el empleo y la actividad económica mediante decisiones de política que “sorprendieran” al mercado.
Reconoce, no obstante, que los temas de banca central son complejos y, por tanto, difíciles de comunicar. El escenario ideal es “que los mercados piensen como banqueros centrales”, lo que no siempre resulta así debido al cúmulo de intereses que se presenta. Por ello, la comunicación es un aspecto cada vez más importante para los bancos centrales y el grado de apertura varía en función del esquema de operación de política monetaria que se utilice.
