El programa estrella del gobierno ¿se apaga?

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Con el argumento de combatir la pobreza extrema de este país, el 8 de septiembre pasado el Ejecutivo federal envío al Congreso de la Unión un paquete económico en donde se contempla el cobro de más impuestos. Su propaganda se centró primordialmente en asignar mayores recursos al Programa Oportunidades y con ello apoyar a un mayor número de mexicanos arrojados a la pobreza extrema. Curiosamente, los resultados del combate a la pobreza extrema, según cifras oficiales, han significado un incremento escandaloso de la misma.

Oscar Enrique Díaz Santos*

Se ha publicitado un escenario terrible provocado por la crisis económica. Lo más curioso es que las cifras más alarmantes son la de 2007 y 2008, cuando aún no se resentían los efectos de la tan cacareada crisis y que nos induce a concluir que el incremento de los pobres es resultado de una política económica inadecuada.

La historia

El Programa Oportunidades tiene sus orígenes en 1997, cuando se puso en marcha el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), sustituyendo al Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), que fue la estrella de la administración salinista. Este programa, junto con otros, formó parte del combate a la pobreza extrema. Las vertientes que abarcaba el Progresa son: educación, salud y alimentación. Sin embargo, hasta 2000 se impulsó al Progresa con una inyección importante de recursos públicos.

A partir de 2003 se convirtió en Oportunidades, el programa baluarte de la administración foxista, y ahora de la calderonista, para el combate de la pobreza extrema. A través de éste no sólo se proporcionan servicios de educación, salud y alimentación, sino que también se promueve la construcción de escuelas y centros de salud y se otorgan becas a estudiantes de educación básica. Este programa, hasta 2000, era aplicado exclusivamente en comunidades rurales pobres; a partir de 2001, su cobertura se amplió a comunidades urbanas.

Este programa representa en México un instrumento distributivo único e integral. En el documento denominado Revisión del gasto público en México, del Banco Mundial, también se sostiene este carácter distributivo y señala como razones la existencia de una aplicación estricta del gasto público, estableciendo un amplio criterio, mediante el cual se identifican las localidades más pobres con base en el índice de marginación determinado por el Consejo Nacional de Población. Asimismo, se determinan las perspectivas de los hogares pobres dentro de las localidades identificadas, levantando encuestas basadas en las características socioeconómicas y en los recursos económicos con que cuentan las familias; explota las sinergias existentes entre educación, salud, nutrición y las transferencias monetarias en la generación de capital humano, ofreciendo a los beneficiarios un cambio en la pobreza crónica, a largo plazo, sobre una base permanente que sea soportada por el ingreso corriente y representa un complemento al gasto público tradicional sobre servicios de educación y salud, como parte de la demanda de subsidios.

El programa Progresa-Oportunidades ha apoyado a la población de bajos ingresos, primordialmente a la ubicada en el medio rural, mediante acciones dirigidas en educación, salud y alimentación, pero aún no abarca acciones que permitan incidir en lo productivo y su mayor aplicación se queda en la atención de las demandas sociales. Son apoyos que ciertamente pueden reducir la pobreza extrema, pero que de ninguna manera han generado los suficientes empleos en el medio rural que eleven el bienestar de la población en el corto plazo, aunque hay que considerar que proporciona servicios de educación que le da elementos importantes a la población para incorporarse al mundo laboral en el largo plazo.

El problema

El problema que se vislumbra con el Programa Oportunidades es que puede representar una gran carga fiscal que después no se pueda sostener. Los recursos que necesita cada vez son mayores. Debido a que su destino es para apoyar la alimentación, la educación y salud, los gastos que se efectúan no tienen ninguna retribución para el Estado. Desde el punto de vista de la economía, estos gastos se consideran como transferencias, definiendo a las mismas como aquellas erogaciones que realiza el gobierno sin recibir nada a cambio.

Además, son gastos que no generan empleo ni ingreso permanente para los beneficiarios. Por lo tanto, no se constituye en un programa que origine seguridad laboral.

Los recursos

El gasto público dirigido a este programa, desde el inicio de su instrumentación, ha sido bastante significativo y se ha incrementado permanentemente. En términos corrientes, el presupuesto asignado ha tenido una tendencia creciente, ya que en el periodo 1996-2009 ha tenido un crecimiento de 19 mil 907.3 por ciento. En términos constantes, el crecimiento ha sido del orden de 7 mil 205.7 por ciento en el mismo periodo. A excepción de 2004, en todos los años se han asignado recursos mayores que el nivel inflacionario, es decir, el gasto público destinado a este programa ha tenido un crecimiento real.

El beneficio del programa ha ido aumentando desde su creación. En 1997 sólo se beneficiaron 300 mil 7 habitantes, mientras que en 2009 se estimaba beneficiar a 5.2 millones: un incremento de 1 mil 369.3 por ciento en 13 años. Los beneficiados se ubican primordialmente en las zonas rurales representando en el último año un 65.1 por ciento; las zonas semirurales participan con el 16.6 por ciento y las urbanas con el 18.3 por ciento.

Las evaluaciones

El programa ha sido sujeto a evaluaciones. Incluso, como lo señala Benjamín Davis (2004), dada su dimensión, la evaluación del Progresa es la pionera en el diseño de evaluaciones aleatorias de impacto implantadas en materia de política social. Observaciones reiteradas “antes” y “después” de la intervención fueron recolectadas en 24 mil hogares en 506 localidades con un intervalo de seis meses entre noviembre de 1997 y noviembre de 2000. De estas comunidades, 320 fueron asignadas al azar como comunidades de tratamiento, y 186, como comunidades de control.

Skoufias y McClafferty (2001) presentan un resumen de los resultados del International Food Policy Research Institute, el instituto de investigación contratado para efectuar la primera evaluación del Progresa. Según estos autores, al comparar los hogares de control y de tratamiento después de un año y medio de beneficios, el Progresa mostró los siguientes resultados: mantener a los niños en la escuela secundaria, incluso aumentar la matrícula en un 20 por ciento para las niñas y un 10 por ciento para los niños; aumentar en un 10 por ciento los años de escolaridad entre los niños pobres; disminuir en un 12 por ciento la incidencia de enfermedades entre niños de uno a cinco años; significar para los adultos beneficiarios: 19 por ciento menos de días con dificultades en actividades diarias; 17 por ciento menos de días de incapacidad por enfermedad, y 22 por ciento menos de días en cama por enfermedad; aumentar en un 8 por ciento el número de primeras visitas en el primer trimestre de embarazo; aumentar en promedio un 13 por ciento los gastos de alimentación, destinando la mayoría de estos gastos adicionales a frutas, vegetales y carne; favorecer el crecimiento infantil y reducir la probabilidad de retardo en el crecimiento infantil; no dar evidencia de desplazar a las transferencias privadas, despejando los temores que el programa desplazaría a las redes de asistencia informales; no tener un efecto negativo aparente sobre la tasa de participación de hombres y mujeres en la fuerza laboral, respondiendo a las preocupaciones de que los pagos de transferencias desincentivarían el trabajo y tener un bajo costo administrativo en relación con los costos incurridos en programas previos: por cada 100 pesos de presupuesto asignados al programa, se estima que 8.9 pesos son empleados en costos administrativos; la eliminación de los procedimientos de focalización de hogares reduciría los costos del programa de 8.9 a 6.2 pesos (principalmente gracias a los costos más bajos de análisis y de encuestas); la eliminación de los requisitos de condicionalidad reduciría los costos del programa de 8.9 a 6.6 pesos (principalmente gracias a los menores costos de verificación de datos), y la eliminación de estos dos elementos del Progresa reduciría los costos administrativos a 3.9 pesos por cada 100 pesos transferidos.

Sin embargo, el Oportunidades no ha seguido esta tendencia y los impactos registrados no han sido los esperados. Es más, Oportunidades ha sido utilizado de manera electoral. Fox lo utilizó para que Calderón llegara a la Presidencia.

Más pobreza

De acuerdo con información del Tercer informe de gobierno, en 2006 había en México 80.7 millones de pobres. De este total, 14.4 millones se encontraban en pobreza alimentaria, es decir, no contaban con un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades de salud, educación, alimentación, vivienda, vestido y transporte. Aun si dedicaran la totalidad de sus recursos económicos a este propósito, 21.6 millones de mexicanos se encontraban en pobreza de capacidades, es decir, personas que contaban con recursos para adquirir la canasta básica pero que carecían de servicios de salud y educación, y 44.6 millones eran pobres patrimoniales, lo que significa que contaban recursos para alimentación, salud, pero no contaban con recursos para tener un patrimonio. Las cifras registradas para 2008 son dramáticas, ya que la pobreza aumentó a 96.8 millones de mexicanos, es decir, en dos años de gobierno de Calderón, los pobres se incrementaron 20 por ciento.

A mediados de julio de 2009, el Consejo Nacional de Evaluación (Coneval) emitió cifras preocupantes sobre la generación de la pobreza en el periodo 1992-2008, que coinciden con las cifras del Tercer informe de gobierno.

Entre 2006 y 2008 aumentó la incidencia de la pobreza de patrimonio –el porcentaje de personas pobres–, la cual pasó de 42.6 a 47.4 por ciento; a su vez, la incidencia de la pobreza alimentaria aumentó de 13.8 a 18.2 por ciento, y la de capacidades, de 26.7 a 27.5 por ciento. En términos absolutos, el incremento fue de 5.9 y 5.1 millones de personas, al pasar de 44.7 millones a 50.6 millones de personas en la pobreza patrimonial; de 14.4 a 19.5 millones de personas en la pobreza alimentaria, y de 21.6 a 26.8 millones de personas en la de capacidades.

Entre 2000 y 2008, la incidencia de la pobreza de patrimonio y de la pobreza alimentaria se redujo 6.2 y 5.9 puntos porcentuales, respectivamente, lo cual se traduce en una reducción de 2.1 y 4.2 millones de personas pobres de patrimonio y alimento, respectivamente.

Para el periodo 1992-2008, la pobreza de patrimonio disminuyó de 53.1 por ciento a 47.4 por ciento, y la alimentaria, de 21.4 por ciento a 18.2 por ciento. A pesar de ello, se incrementó en 4.5 millones el número de personas pobres de patrimonio y en 880 mil el número de pobres alimentarios.

Lo preocupante de las cifras del Coneval es que estos hechos no precisamente se pueden atribuir a los efectos de la crisis financiera y económica, debido a que son de 2006-2008. Esto es producto de una inadecuada política económica orientada más a ampliar la desigualdad económica que a reducirla. En realidad no se cuenta con una política de Estado, sino que responde a intereses particulares.

Los horizontes

Así, el Oportunidades y todos los demás programas que conforman el combate a la pobreza extrema no han funcionado. El problema es que se les asignan elevados montos a las políticas redistributivas sin considerar el elemento productivo que puede generar ingresos y con ello formación de capital. La alternativa viable, que alguna vez propuso el gobierno federal, sigue siendo el gasto en infraestructura. Además, es sabido que en un gran número de localidades del país existen habilidades y capacidades que se pueden aprovechar mediante un audaz programa de inversión en pequeñas empresas que les permita a los mexicanos realizar una actividad económica que genere riquezas. La opción de regalar dinero a los pobres no es el mejor camino, debido a que no se retribuyen ingresos al Estado. Esto provoca que exista una gran carga fiscal y que los ingresos no sean suficientes para cubrir gastos desmesurados que lo único que hacen es atenuar la pobreza pero no resolverla.

A la compañía de Luz y Fuerza del Centro la apagaron por ineficiente y por existir elevados niveles de corrupción. ¿No sería conveniente también apagar al Programa Oportunidades? Finalmente, cojea del mismo pie.

Referencias bibliográficas

Coneval (2009), Comunicado de Prensa 006/09, 18 de julio de 2009, Consejo Nacional de Evaluación de Programas de Desarrollo Social. México, DF.

Davis, Benjamín (2004), Temas actuales y emergentes para el análisis económico y la investigación de políticas, Volumen I: América Latina y el Caribe, Departamento Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Roma, Italia.

Skoufias, E y Mc. Clafferty, B (2001), Is Progresa Working? Summary of the results o fan evaluation by IFPRI, FCUD, documento de debate 118, Washington, DC.

Tercer informe de gobierno de Felipe Calderón (2009), Presidencia de la República. México, DF.

*Doctor en economía por la Universidad Nacional Autónoma de México especialista en gasto público y presupuestos

Programa Progresa-Oportunidades 1996-2006

(Millones de pesos)

Años Precios Corrientes Variación porcentual Precios Constantes de 1994 Variación Porcentual
1995 0.0 0.0 0.0
1996 265.7 136.9 0.0
1997 n.d 0.0
1998 1,276.0 2,970.8 0.0
1999 6,671.7 422.8 2,504.8 -15.7
2000 9,586.9 43.7 2,940.9 17.4
2001 12,393.8 37.2 3,641.7 23.8
2002 17,003.8 37.1 4,726.8 29.8
2003 22,331.1 31.3 5,970.2 26.3
2004 25,651.7 14.9 6,519.5 9.2
2005 29,964.2 16.8 7,370.0 7.5
2006 33,525.7 11.9 7,924.8 4.9
2007 36,491.2 8.8 8,313.3 4.9
2008 41,708.8 14.3 8,718.8 4.9
2009 47,845.4 14.7 10,001.5 14.7

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Tercer informe de gobierno

Beneficiarios del Programa Oportunidades

(MILES DE FAMILIAS)

Años Total Zonas rurales Zonas semiurbanas Zonas urbanas
1997 300.7 300.7 0.0 0.0
1998 1,595.6 1,595.6 0.0 0.0
1999 2,306.3 2,306.3 0.0 0.0
2000 2,476.4 2,129.8 341.6 5.0
2001 3,237.7 2,524.5 599.4 113.8
2002 4,240.0 3,090.8 616.1 533.1
2003 4,240.0 2,010.6 747.4 482.0
2004 5,000.0 3,452.5 870.2 677.3
2005 5,000.0 3,440.9 861.3 697.8
2006 5,000.0 3,462.0 854.0 684.0
2007 5,000.0 3,412.4 877.2 710.4
2008 5,049.2 3,418.7 871.0 759.5
2009 5,200.0 3,385.4 862.5 952.1

Fuente: Secretaría de Desarrollo Social. Tercer informe de gobierno.

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