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La necesidad de una teoría de gasto público cobra relevancia toda vez que es el principal instrumento de política económica que el gobierno posee para atender las demandas de la sociedad. Esto se comprueba en la medida en que la actividad financiera del Estado, como lo señala Wehbe (1975), es el resultado lógico y natural de la existencia de necesidades públicas que generalmente son atendidas por decisiones políticas.
Óscar Enrique Díaz Santos*
El mismo autor señala que, como instrumento fundamental de la política económica, el gasto público tiende a incrementar o, por lo menos, a preservar el ingreso nacional, para evitar de este modo las perturbaciones político-sociales que harían peligrar el ejercicio del poder de quienes lo detentan.
De alguna forma, Chávez Presa (2000: 75) coincide con estos planteamientos, cuando manifiesta que “…los gobiernos de los diversos países, en mayor o menor medida, utilizan el gasto público como un medio de compensación de desigualdades, un impulsor del crecimiento económico y como instrumento para que el gobierno cumpla con los objetivos del Estado”.
El sistema presupuestario, como lo señala Chávez Presa (2000), no sólo es un instrumento, sino también se convierte en una institución que limita la acción de sus participantes. En la parte de recaudación se fijan reglas entre el fisco y los contribuyentes; en la formulación, aprobación y fiscalización de los ingresos, egresos y endeudamiento se establecen términos al contenido y procedimientos a los poderes Legislativo y Ejecutivo, y los responsables del control del gasto le marcan normas estrictas y rígidas para el ejercicio de los recursos públicos a las unidades administrativas.
Existen diversas definiciones del gasto público. Wehbe (1975) lo define como la erogación que realiza el Estado para satisfacer las necesidades públicas.
Paula de Pablos (1988) concibe al gasto público como las erogaciones hechas por el gobierno y sus agencias, y se distingue del gasto que realizan los particulares y las empresas.
El gasto público también se define como el gasto que realizan los gobiernos a través de inversiones públicas. El manejo del gasto público representa un papel clave para dar cumplimiento a los objetivos de la política económica (De Pablos, 1988).
El gasto público se contabiliza según los organismos o entes que efectúan los gastos y se proyecta, en cada ejercicio, en el presupuesto público o fiscal de cada país. Los gastos que realiza el Estado deben estar balanceados con los ingresos fiscales, existiendo en caso de discrepancia un déficit o un superávit fiscal.
En cuanto a la distribución de gasto, la mayoría de los autores coinciden en que obedece a tres criterios: el económico, el político y el social. El primero se registra en torno al máximo rendimiento económico que se pueda obtener, pero también está en función de los recursos que los gobiernos pueden captar y de la capacidad de endeudamiento que se tenga; con el segundo criterio, los recursos se asignan de acuerdo con la actividad política interna y externa, tomando en consideración los tiempos en que se realizan procesos electorales y el grado de organización de los diversos sectores de la sociedad; y el tercer criterio está en función de las actividades de bienestar que lleva a cabo un gobierno y que generalmente van dirigidas, por lo menos en teoría, al combate de la pobreza extrema.
Al respecto, Balbir Shani (1972) expone que en la determinación del nivel adecuado y la composición del gasto público se deben de tomar en cuenta los criterios siguientes:
a) La elección social
En este criterio se consideran tres vías: el aprovechamiento individual puro, el aprovechamiento colectivo puro y el aprovechamiento para-individualístico. En la primera vía, la elección social debe estar basada en la decisión individual, por lo que el gasto público debe ser un reflejo de preferencias individuales; en la segunda, la asignación del gasto debe estar en función de una política de bienestar general, y en la tercera, la elección social está en función de la interacción que existe entre las instituciones fiscales colectivas y la maximización del comportamiento individual.
b) Las fallas del mercado y el concepto que se tiene sobre bien público
Uno de los argumentos de la intervención del Estado en la economía es precisamente el corregir las fallas del mercado que provocan divergencias entre los costos y los beneficios privados y sociales.
c) Teoría de la elasticidad-renta positiva
Esta teoría sostiene que el gasto público aumenta a medida que se incrementa la renta. En esta teoría se considera que los bienes y servicios públicos son bienes superiores, lo que provoca que aumente su demanda al aumentar la renta.
d) Influencia de los factores demográficos
Se considera que los factores demográficos (edad, características específicas de la población) tienen un peso específico propio en la demanda de bienes y servicios públicos.
e) Efecto desplazamiento
El crecimiento del gasto público se produce a saltos, y es originado por las mayores demandas de gasto aceptado socialmente, que se producen en situaciones de crisis, guerras o conflictos sociales, y que luego quedan consolidadas cuando la situación de crisis desaparece.
f) Factores políticos
Existe una amplia coincidencia en atribuir un importante peso específico a los factores políticos en la demanda de gasto público. Entre estos factores cabe enunciar, a título de ejemplo, la coalición que pueda formarse en torno de las preferencias del votante de renta mediana, la cual resulta decisiva por su capacidad de influencia electoral. Esta coalición tenderá, además, a sobredimensionar el gasto público si la distribución de renta es alargada a la derecha. Es decir, cuando la renta mediana es inferior a la media; los fenómenos de ilusión fiscal tanto en el ingreso como en el gasto público son en ocasiones utilizados por los políticos para sobredimensionar los presupuestos públicos y la existencia del ciclo político-económico-electoral estimula la realización de políticas de gasto contracíclicas en periodos próximos a la celebración de procesos electorales.
g) Influencia de la burocracia
La burocracia tiende a actuar como agente económico específico, que trata de maximizar su poder y su capacidad de influencia. Además la actuación monopolística de la burocracia y su falta de competitividad provocan incrementos en el gasto público e ineficiencias importantes.
h) Efectos redistributivos del Estado moderno
Cuanto más desigual es la distribución de la renta, mayor es el crecimiento del gasto público, a consecuencia de los flujos redistributivos que tienen lugar a favor de los votantes electoralmente decisivos.
i) Efecto precio relativo
La productividad del sector público crece menos deprisa que la del sector privado. Así, el precio relativo del producto del sector público crece incesantemente respecto del sector privado. Si la demanda de servicios públicos se mantiene, el gasto público deberá aumentar su participación relativa en la producción total.
j) Incrementalismo presupuestario
La observación de los procesos presupuestarios en el mundo real hace pensar que la asignación de fondos a los distintos programas de gasto tiende a tomar como dato principal el presupuesto del año anterior, debatiendo sólo las disminuciones e incrementos del gasto. El resultado a que lleva este modo de presupuestación es a un crecimiento del gasto, debido a que las decisiones presupuestarias tomarían fundamentalmente esta orientación.
Aparte de estas razones que explican el incremento del gasto público, también se encuentra la Ley Wagner, que postula que un gasto público creciente en términos del producto es resultado del progreso tecnológico y la urbanización unido al aumento en los gastos de bienestar (Bulacio, 2000). Sin embargo, como lo señala Shani (1972), la Ley Wagner es realmente una ley de incremento de la actividad del Estado.
Vito Tanzi (2000) coincide con Shani al señalar que el crecimiento del gasto público obedece más a cuestiones políticas que a factores técnicos, como lo planteaba Wagner en su ley. Tanzi (2000:23) también expresa que “…en los años recientes el desempleo y los cambios demográficos han contribuido al crecimiento del gasto público”. Sin embargo, es importante señalar, en el pensamiento de Tanzi, que el crecimiento continuo del gasto social combinado con el crecimiento del costo financiero de la deuda pública en varios países, entre ellos México, pueden poner al gasto público en niveles insostenibles.
Pero aquí también es importante ver cómo las decisiones presupuestarias tienen la función de mantener o de obstaculizar los procesos de acumulación. Al respecto, Claus Offe (1990) encuentra una serie de discrepancias que pueden provocar la presencia de cualquiera de estas dos situaciones. Este autor aduce que, además de la complejidad de la reasignación de recursos como parte de la estrategia presupuestaria, es posible que las inversiones estatales en infraestructura necesaria para garantizar la viabilidad del capital crezcan hasta un punto que sean incompatibles con la estabilización en el corto plazo del crecimiento económico. Aunado a ello, el autor considera como una seria discrepancia la incapacidad del Estado para lograr una sincronización de decisiones en áreas de planificación económica y fiscal. De acuerdo con el autor, esto se complica por el efecto de los subsidios, los cuales son irreversibles, pero a largo plazo su contribución a la estabilización económica se reduce.
Ciertamente como lo aduce Offe, el gasto público puede ser utilizado para dinamizar o para restringir a una economía. En efecto, los gastos excesivos en cualquier sector de la economía, no sólo en infraestructura estatal, restringen el proceso de acumulación y, además, como lo señala Tanzi (2000), se tendría que recurrir al endeudamiento público (interno o externo), lo cual se constituye en una limitante del crecimiento económico y anula las posibilidades de desarrollo económico.
Así como existe una corriente del pensamiento que promueve el incremento del gasto público para que el Estado cumpla con las demandas de la sociedad, también encontramos el planteamiento neoliberal que considera que es necesaria la disminución del gasto público y promueve los procesos de privatización de la empresa pública y de servicios que actualmente cubren los gobiernos. Vito Tanzi (2000:139) sostiene que “…reducir el gasto público originaría reducir impuestos, lo que otorgaría mayores recursos a los ciudadanos. Para ello es necesario transferir funciones al sector privado”.
Sin embargo, el planteamiento de Tanzi no puede ser aplicado por todos los países, especialmente por aquellos en que la reducción del gasto público ha sido provocada por una crisis económica y no como una medida de política económica. Allí se reduce el gasto público porque no se tienen recursos para financiarlo y no es posible reducir impuestos porque el déficit fiscal sería mayor. Además hay que considerar que el sector privado únicamente participa en las áreas en donde tiene la oportunidad de lograr su principal objetivo, que es la de maximizar su beneficio.
La viabilidad teórica en México
En México se recurre generalmente a aplicar el incrementalismo presupuestario, los efectos de la burocracia y los factores políticos. Este camino hace que el presupuesto en la mayoría de los casos no corresponda a las necesidades económicas reales del país. Como se mencionó anteriormente, el incrementalismo presupuestario radica fundamentalmente en formular el presupuesto con base en las cifras del ejercicio presupuestal en curso y considerar un posible incremento que va de acuerdo con el escenario económico que el Ejecutivo federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) plantea mediante los criterios generales de política económica. El procedimiento es hacer un corte del ejercicio antes de presentar el proyecto de presupuesto, y con base en lo gastado y en las economías logradas se determinan los techos presupuestales para cada dependencia y entes autónomos de la administración pública.
El efecto de la burocracia se traduce en que en el proceso de formulación del presupuesto finalmente prevalece la decisión de la SHCP y provoca una centralización del presupuesto que sujeta al sector público a cifras decididas desde el Ejecutivo, marcando serias limitaciones en la atención de las demandas reales de los diversos sectores de la economía. Incluso, muchas de las decisiones van en función de los acontecimientos políticos, primordialmente de tipo electoral, para que los programas de desarrollo sean apoyados.
El tercer elemento que permea al proceso de programación-presupuestación lo constituyen los factores de tipo político. En las entidades federativas en donde no se lleva a cabo un proceso electoral, los apoyos con recursos fiscales no son eficientes. Ello implica una seria limitación en el ejercicio del presupuesto; incluso es una causa de que se presente subejercicio de gasto. Pero no sólo proviene del Ejecutivo. También en el Legislativo se aprovechan de los factores políticos para reasignar el presupuesto que originalmente determinó el Ejecutivo federal. Aquí interviene la presión de los partidos políticos, y de acuerdo con su fuerza es la repartición del pastel. Por ejemplo, para el ejercicio fiscal 2010, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) está en grandes posibilidades de llevar demasiada agua a su molino. Ayer fue el Partido Acción Nacional, hoy es el tiempo del PRI y sus aliados.
Qué hacer
En diversas ocasiones se ha planteado formular un presupuesto que se encamine hacia los resultados. Esto implica dejar a un lado la utilización de los factores incrementalistas, burocráticos y políticos como base de la presupuestación y que lo único que provocan es atender intereses particulares sobre los intereses nacionales. Esto obviamente desvirtúa la asignación y ejercicio de recursos presupuestales. El presupuesto debe responder a las necesidades del Estado e ir dirigido primordialmente a reducir la gran desigualdad social que impera en este país. Un presupuesto por resultados implicaría formularlo considerando los objetivos nacionales y las necesidades de política económica reales. En la determinación de recursos presupuestales debe de instrumentarse un sistema de costes, y en cada etapa del proceso efectuar una evaluación integral del gasto público, no sólo al final y un año después y en algunos programas sociales y de desarrollo rural, como se hace actualmente.
Bibliografía
Bulacio, José Marcos (2000). La Ley de Wagner y el Gasto Público en Argentina. Universidad Nacional de Tucumán. Tucumán Argentina.
Chavez Presa, Jorge (2000). Para recobrar la confianza del gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público. Fondo de Cultura Económica. México, DF.
De Pablos, Laura (1998). Introducción al estudio de la incidencia del gasto público. Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad Complutense. Madrid.
Diaz Santos, Oscar (2008). Gasto Público, Multifuncionalidad y Desarrollo Rural en México. Tesis Doctoral. UNAM. México, DF.
Offe, Claus (1990). Contribuciones del Estado de Bienestar. Editorial Alianza-CONACULTA. México, DF.
Sahni, Balbir (1972). Public Expediture Analysis. Rotterdam University Press. Rotterdam.
Tanzi, Vito (2000). Public Spending en the 20 th Century. A Global Perspective. United Kingdom.
Wehbe, Jorge (1975). Los Efectos Económicos del Gasto Público. Ediciones Desalma. Buenos Aires.
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*Doctor en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México, especialista en gasto público y presupuestos
