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A casi un año de la publicación de la Ley General para el Control del Tabaco, su reglamento sigue en revisión.
Especialistas señalan que sin la normatividad los establecimientos incumplen con la ley que protege la salud de los no fumadores. Además, sostienen, hay una clara intervención de la industria tabacalera y restaurantera. La Secretaría de Salud y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, responsables de dilatar el proceso
De acuerdo con los artículos segundo y quinto transitorios de la Ley General para el Control del Tabaco (LGCT), su reglamento estaría listo a más tardar 180 días después de publicada, es decir, en noviembre de 2008. No obstante, a la fecha, la disposición por la que se harán especificaciones para garantizar la protección a la salud de los no fumadores sigue en revisión.
Especialistas advierten que, sin la reglamentación, los sujetos obligados hacen caso omiso a la ley. Señalan que sin ella no cumplen cabalmente con lo establecido en la legislación. Por otro lado, exponen que en el proceso para la elaboración del reglamento pesan más los intereses de particulares de la industria del tabaco y de restaurantes.
La LGCT fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de mayo de 2008. Tiene como objetivos, entre otros, proteger la salud de la población de los efectos nocivos del tabaco, proteger los derechos de los no fumadores a vivir y convivir en espacios ciento por ciento libres de humo y establecer las bases para la protección contra el tabaco.
Sólo su capítulo tercero, formado por cuatro artículos, regula el consumo de tabaco. De este modo prohíbe que se consuma tabaco en los espacios ciento por ciento libres de humo y en escuelas públicas y privadas; permite zonas exclusivas para fumar en lugares con acceso al público o en áreas interiores de trabajo y establece obligaciones para los responsables.
Óscar Vásquez, asesor de adicciones de la Secretaría de Salud del Gobierno del Distrito Federal, observa que mientras el reglamento no se apruebe “los cuatro artículos pueden interpretarse de muchas maneras”.
Del 9 de abril al 31 de octubre de 2008 la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios de la Secretaría de Salud (Ssa) elaboró el anteproyecto de reglamento. El 4 de noviembre éste fue enviado junto con la Manifestación del Impacto Regulatorio a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer).
El 5 de noviembre de 2008 la Cofemer publicó en su portal los documentos para consulta pública conforme lo establece la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Veinte días después, el órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía, encargado de garantizar la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones, le hizo un requerimiento a la Ssa para integrar correctamente la Manifestación del Impacto Regulatorio y hacer aclaraciones.
Sin embargo, por el periodo vacacional, la entidad tardó tres meses en responder. Hasta el 2 de abril, la Cofemer publicó su Dictamen total (no final) respecto del anteproyecto deno minado Reglamento de la Ley General para el Control de Tabaco.
Norma Ibáñez, enlace gubernamental y con la sociedad civil de la Fundación Interamericana del Corazón México (FIC), subraya que la ley debe ser aplicada aunque no haya un reglamento. Expone que las autoridades han tolerado que los sujetos obligados, so pretexto de no existir la normatividad, no cumplan con la ley.
Según la Organización Mundial de la Salud, el tabaquismo ocupa la segunda causa de muerte en el mundo. El Instituto Nacional de Salud Pública estima que en México hay 165 muertes al día por esa causa. Al año se consumen en el país 48 mil 905 millones de cigarros y 16 millones de personas son fumadores activos. De acuerdo con la FIC, entre 30 y 40 por ciento de quienes respiran humo de tabaco de segunda mano presentan más probabilidades de padecer enfermedades cardiovasculares.
Intereses por encima de la ley
En opinión de Norma Ibáñez, en el proceso de elaboración de un reglamento, “sobre el derecho a la protección de la salud están los intereses de los establecimientos mercantiles y la industria tabacalera”.
Declara que luego de recibir 160 comentarios al ante proyecto, en el Dictamen total de la Cofemer “se ve una tendencia muy dirigida y sesgada de protección a ultranza de los intereses de la industria tabacalera, dejando a un lado la protección a la salud”. Apunta que la Cofemer desestima información otorgada por Salud, sobre todo en el tema de las zonas exclusivas para fumar.
En su anteproyecto, la Ssa subrayó que el Estado deberá proteger la salud de la población, donde se incluyen a los trabajadores de los establecimientos con áreas exclusivas para fumar.
Sin embargo, el oficio COFEM/ 091415 sobre el Dictamen total, del 2 de abril de 2009, indica que es conveniente que la entidad considere en igualdad de importancia la libertad de trabajo y la voluntad de los individuos para exponerse al humo del tabaco.
La Cofemer recomienda que se evalúe la conveniencia de eliminar esa prohibición.
En todo caso, sugiere, el personal podría entregar de manera voluntaria una declaración por la que manifiesta que asume los riesgos inherentes a la salud.
Impedir otras actividades diferentes a fumar, advierte, llevaría al extremo de sancionar a personas que realicen acciones como leer, conversar o convivir. Sostiene que ello plantearía un supuesto casi imposible de cumplir o hacer cumplir por parte de los sujetos regulados y las autoridades.
Para Norma Ibáñez, “la obligación del Estado es proteger la salud de las personas. No es una medida justa ni equitativa para los trabajadores y significa un retroceso, pues va en detrimento de su salud”.
Respecto de la medida de las áreas exclusivas para fumar (no mayor a 20 metros y que no exceda el 30 por ciento de la superficie total según el artículo 66 del anteproyecto), la Cofemer considera que “limita la libertad de los particulares. Por lo que se recomienda a esa secretaría revalorar la conveniencia del establecimiento de dichos límites”.
Sin embargo, la también excolaboradora del Consejo Nacional Contra las Adicciones califica de falso ese argumento. Añade que no hay que perder de vista que se trata de medidas de salud pública: “Muchos intereses van y vienen y se pierde el objetivo”.
En la regulación de la actividad tabacalera, la Cofemer solicita a la Ssa justifique por qué dispuso que las licencias sanitarias a productores tendrían una vigencia de tres años. Tampoco coincide con que el importador esté obligado a presentar su etiqueta de origen para corroborar que hay identidad entre el producto que se vende y el que se exporta, y obtener su permiso sanitario.
La Cofemer concluye que los beneficios que reporta la Ssa están sobrevalorados, al estimar que las acciones puedan disminuir hasta el total del gasto en salud en enfermedades provocadas por el tabaquismo y la exposición al humo. Explica que la entidad no considera que los no fumadores se encuentren expuestos al humo de tabaco en diversos sitios, siendo los espacios públicos sólo una porción del total de lugares donde están expuestos.
Por otro lado, destaca que la iniciativa no aborda con precisión la promoción de acciones tendientes a reducir el consumo de tabaco y no se hace una sola mención al Programa contra el Tabaquismo de la LGCT.
El documento dirigido a Miguel Ángel Toscano, comisionado federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, sugiere que se incluyan mayores medidas de educación sobre los efectos del tabaquismo y los problemas asociados con esa adicción.
La Cofemer observa que acciones contenidas en la ley no son desarrolla das de manera específica en el anteproyecto, como las características que deberán contener las leyendas y pictogramas de los empaques de tabaco o la declaración de contenido, emisiones y riesgos.
Ello, advierte, puede ocasionar que no opere en su totalidad la LGCT, que las autoridades no cuenten con las herramientas para su instrumentación y que los sujetos regulados no tengan certeza jurídica sobre sus obligaciones.
Norma Ibáñez concluye que se debe contar con un reglamento fuerte que pueda especificar de mejor forma, subsanar lo que la ley establece y proteger ante todo la salud.
Argumentos de tabacaleras
El Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organización Mundial de la Salud (OMS) reconoce que existe “un conflicto fundamental e irreconciliable entre los intereses de la industria tabacalera y de la política de salud pública”. De esta manera, el artículo 5.3 del CMCT obliga a las partes a proteger el sistema de salubridad y detalla medidas para tratar la influencia e interferencia de las cigarreras.
Sugiere que los gobiernos divulguen sus tácticas, limiten la interacción con ellas; eviten conflictos de intereses, rechacen asociaciones, contratos, acuerdos voluntarios, ofertas de asistencia o propuestas para el control del tabaco. Además, que exijan que las cigarreras informen públicamente sus actividades y prácticas; que impongan sanciones; que no entregue incentivos, privilegios, beneficios o exenciones, y que controlen sus actividades mediante organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil.
Al respecto, la Ssa declaró en su anteproyecto que el CMCT es un instrumento que forma parte del orden jurídico y, por consiguiente, se deben cumplir las obligaciones establecidas; sin embargo, la Cofemer recomienda en su dictamen que se evalúe el alcance de esa acción regulatoria, a fin de evitar que conlleve a obligaciones superiores de las establecidas en la LGCT, pues “traería de facto el incumplimiento por parte de los sujetos regulados”.
Abierto a consulta, el anteproyecto de reglamento también recibió las observaciones de la industria tabacalera. Philip Morris enumera que ciertos artículos violan garantías individuales de fabricantes, importadores y exportadores de productos de tabaco en igualdad de audiencia, libertad de comercio e industria, legalidad y seguridad jurídica.
Además, “con el ordenamiento, el Ejecutivo invade el ámbito de competencia del Congreso de la Unión, violentando el principio de subordinación jerárquica del reglamento a la ley”.
Considerada la mayor empresa tabacalera del mundo, productora de Marlboro, Benson & Hedges y Bristol, Phillip Morris asevera que no apoyará medidas que “eliminen la competencia en el mercado, priven a los consumidores adultos el derecho a seleccionar los productos que desean consumir y generen prohibiciones de facto, cediendo el mercado al comercio ilegal”. Tampoco el uso inapropiado o abusivo del reglamento que derive en disposiciones contradictorias. Sin embargo, acepta que se exija a fabricantes e importadores la obtención de una licencia sanitaria.
El artículo 37 prohíbe que los paquetes y etiquetados externos contengan insertos o documentos desprendibles con leyendas de advertencia o información que aluda a las características o uso: “La prohibición se aparta de lo establecido en la ley y, por ende, es violatoria de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
También el anteproyecto de la Ssa propone que las cajetillas incluyan información sobre contenidos y riesgos. Phillip Morris refiere que se han identificado más de 4 mil 700 emisiones en el humo del cigarro, por lo que “resulta técnicamente imposible imprimir los nombres de un número tan elevado, dado el poco espacio que queda”.
En el tema de la reglamentación de publicidad, la cigarrera sostiene que, como hasta ahora, debe permitirse comunicar información de las marcas a fumadores adultos, quienes tomaron la decisión de consumir dichos productos a fin de mantener una competencia leal y vigorosa.
Respecto del artículo 53, que faculta a la Ssa para apli car medidas de seguridad cuando se advierta que en la publicidad se utilizan mensajes que desvirtúen o contravengan lo establecido en materia preventiva y educativa, Phillip Morris se dice preocupado. Dice que los procedimientos de verificación de publicidad previstos carecen de la más mínima garantía de audiencia.
Por otro lado, British American Tobacco México, que domina el 37 por ciento del mercado de cigarrillos con marcas como Kent, Lucky, Strike, Pall Mall, Montana, Raleigh y Camel, se declara a favor de las áreas exclusivas para fumadores y los espacios ciento por ciento libres de humo.
El artículo 66 define que ese espacio no podrá ser mayor de 20 metros cuadrados ni exceder el 30 por ciento de la superficie total del local, sin que se incluyan áreas destinadas a la cocina, preparación de bebidas, equipos de sonido, sanitarios, terrazas ni estacionamientos.
Para la tabacalera, la disposición rebasa el artículo 27 de la ley, que “en ninguna parte prohíbe que en las zonas exclusivamente para fumar se sirvan lícitamente alimentos o bebidas o se ofrezca cualquier otro servicio o se utilicen para recreación”. Esta limitación, agrega, no debería existir en el reglamento.
Califica la dimensión máxima de 20 metros como arbitraria, injusta y desproporcional, pues considerando el tamaño de los establecimientos sería un trato diferenciado y discriminatorio.
British American Tobacco México cree que el 30 por ciento es más razonable y proporcional a los locales: “Si se considera que la incidencia de fumadores en el país es de 31.8 por ciento, hace todo sentido utilizar este parámetro para determinar el tamaño adecuado de estas zonas y, si es a discreción del dueño, mejor aún, ya que se respetarían las garantías de libertad de comercio, igualdad y no discriminación”.
Para European Cigar Manufactures Association (ECMA), que controla más del 90 por ciento de la producción de cigarrillos en la Unión Europea, el cigarro es un producto excepcional que debe tratarse según las características específicas de su industria, productores y consumidores.
Con un total de 6.5 billones de cigarros fumados en la Unión Europea durante 2007, su consumo sólo representa 0.8 por ciento del total de los productos del tabaco: “Para los fumadores, que en su mayoría son hombres adultos de 35 años, fumar es un deleite ocasional”.
El documento, firmado por su secretario general Marcel Crijnen, sugiere que el reglamento sea enmendado. Entre los puntos a corregir, ECMA destaca que se suplante el certificado por el que el país de origen debe garantizar que el producto cumple con las normas.
El artículo 21 del anteproyecto solicita que las cigarreras presenten constancia expedida por la autoridad competente del país de origen, responsable de regular el proceso y calidad del producto, que garantice que es un producto apto para uso y consumo humano.
Expone que no es algo previsto por las leyes europeas, por lo que se teme que las autoridades no entreguen ese tipo de documento: “El requerimiento puede obstruir severamente el intercambio comercial entre la Unión Europea y México”.
Asegura que los exportadores de cigarros incluyen las normas internacionales en sus paquetes; la ECMA asevera que sin un estándar que mida el contenido y las emisiones del tabaco, la industria no está obligada a informarlo en sus paquetes.
Como tampoco los efectos nocivos en la cara lateral. Hacerlo “causará más problemas, pues el espacio es tan grande cómo el diámetro de un cigarro y está sobrepuesto a la tapa”.
Por lo que se tendrían que crear paquetes especiales, cuando, advierte la tabacalera, las ventas son pocas en México.
La Asociación Mexicana de Fabricantes de Puros se declara en desacuerdo con la ley y el reglamento. Opina que se trata y considera por igual a cigarrillos y a puros. Sonia Martínez, coordinadora de la organización, subraya que “estas disposiciones afectarán y se perderán los cientos de empleos que se generan y de los que depende una gran cantidad de familias en nuestra región”.
La Cámara Nacional de la Industria de Restaurantes y Alimentos Condimentados (Canirac) dice no avalar un anteproyecto que, describe, es impreciso, incongruente, inoperante y violatorio de las garantías individuales, además “de contar con vicios de inconstitucionalidad y que vulnera seriamente al sector, poniendo en riesgo de perder su trabajo a miles de mexicanos”.
El sector –estima la Canirac– incluye 243 mil establecimientos en todo el país, que representan el 2 por ciento del Producto Interno Bruto nacional y 23 por ciento del turístico, e impacta en 63 de las 80 ramas productivas.
Sin embargo, el análisis Evaluación del impacto económico de la Ley de Protección a los No Fumadores en el Distrito Federal, realizado por el Departamento de Investigación sobre Tabaco del Instituto Nacional de Salud Pública, asegura que la aplicación del mandato no tiene ningún efecto negativo en empleo, ingresos y utilidades de restaurantes, bares y cantinas.
Confusión para legislación local
El 4 de marzo de 2008 la Asamblea Legislativa del Distrito Federal reformó la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores, para prohibir fumar en espacios cerrados de acceso público, privado y social, priorizando la creación de espacios ciento por ciento libres de humo de tabaco.
Óscar Vásquez, asesor de adicciones de la Secretaría de Salud del Gobierno del Distrito Federal, refiere que implicaban mayores gastos adecuar las zonas exclusivas para fu mar. A ese factor, agrega que desde la perspectiva de la OMS, la única posibilidad es dejar de fumar, pues no existe un consumo mínimo que sea saludable: “Por eso debemos oponernos a cualquier forma de exposición”.
Norma Ibáñez, de la Fundación Interamericana del Corazón México, dice que ya que la ley es más avanzada en el Distrito Federal puede sobreponerse a la federal. Describe que lo mismo sucede con la Ley de Salud del Estado de Tabasco, que prevé la prohibición de fumar en espacios públicos abiertos.
Califica de ideal el que todos los espacios sean ciento por ciento libres de humo, pues es más barato, funcional y evita las desventajas económicas. El Convenio Marco contra el Tabaco prohíbe las áreas exclusivas para fumar. Que la LGCT las permita “es absurdo y se está alejando de las prácticas internacionales”.
Recuerda que las primeras iniciativas de la ley iban en ese sentido; no obstante, tabacaleras y restaurantes intervinieron, arguyendo que tendrían pérdidas económicas.
Hasta el 14 de abril el artículo 27 preveía que en lugares con acceso al público, en áreas de trabajo y universidades “deberán existir zonas exclusivamente para fumar”.
Éstas, apunta la ley, tendrán que ubicarse en espacios al aire libre o en espacios interiores aislados que eviten el traslado de partículas hacia los espacios ciento por ciento libres de humo y que no sea paso obligado para los no fumadores.
No obstante, la Cámara de Diputados aprobó la modificación por la que no será más una obligación contar con esas áreas. Con el dictamen se otorgará la opción de tener un espacio ciento por ciento libre de humo o adecuar áreas para fumadores.
El especialista en tratamiento de adicciones subraya que la legislación del Distrito Federal tiene facultades para ir más allá del “mínimo piso” que se propone a nivel federal. Sin embargo, advierte, “no podemos estar por debajo de las leyes federales”. Eso, explica, ha generado confusión, pues establecimientos en la ciudad entienden que hay permisividad y construyen sus áreas para fumar.
Norma Ibáñez expone que los estados justifican la no aplicación de la LGCT, señalando que no pueden ir más allá de la ley, pues requieren un reglamento para adecuar su marco legal: “Eso es mentira. En los estados hay confusión porque se cree que sin la normatividad no se puede aplicar la ley, pues no están definidas las sanciones. Es una interpretación mala y manipulada”.
Para Vásquez es necesario el Reglamento de la Ley General para el Control del Tabaco, pues en la normatividad se presentan equívocos. Aún así prevé que la reglamentación sea tan estricta que los locales se decidirán por declararse espacios libres de tabaco: “Se van a llevar terribles sorpresas porque las características que se pretenden normar van a ser tales que será imposible cumplirlas”.
Los costos del reglamento El anteproyecto consideró tres opciones: que los establecimientos se declarasen áreas ciento por ciento libres de humo de tabaco; destinar un espacio al aire libre para los fumadores, o bien construir un espacio interior aislado. Para evaluar el impacto de la iniciativa, la Secretaría de Salud (Ssa) estimó los costos para cada una de las alternativas.
La entidad calculó un costo total de regulación para restaurantes de 186 millones 200 mil pesos, de los que 150 millones 822 mil corresponden a áreas ciento por ciento libres de humo de tabaco. Para discotecas, centros nocturnos, bares y cervecerías se estimaron erogaciones por 42 millones 500 mil pesos, de los que 23 millones 375 mil pesos se orientarían a la adecuación de espacios libres de humo. Los hoteles incurrirían en costos por 165 millones 300 mil pesos para instalar ventilación y asilamiento para fumadores.
Según lo previsto por la Ssa, las unidades de negocio destinarían 394 millones 100 mil pesos para atender las disposiciones: 177 millones 345 mil para convertirse en áreas ciento por ciento libres de humo, 183 millones 10 mil pesos para áreas al aire libre y 31 millones 100 mil pesos para espacios interiores aislados.
En tanto, los puntos de venta de tabaco tendrían que modificar letreros en todo el país por 37 millones 96 mil pesos, mientras que las cigarreras orientarían 12 millones 670 mil 700 pesos en la publicación de información en revistas de circulación nacional.
Hasta la aprobación de la reforma a la Ley General para el Control del Tabaco, del 14 de abril, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer) consideraba que la cuantificación era imprecisa, puesto que los particulares habrían incurrido “irremediablemente” en costos relativos a la adecuación de áreas y la instalación de letreros, ceniceros, puertas y sistemas de ventilación.
Aunque la reforma exenta a los particulares de tener áreas exclusivas para fumar, ello sigue siendo una opción.
La Cofemer subraya en su Dictamen total (no final) respecto del anteproyecto denominado Reglamento de la Ley General para el Control de Tabaco, del 2 de abril, que “existe una subvaluación de los costos”.
British American Tobacco México aseguró, en su comentario al anteproyecto, publicado en el portal de la Cofemer, que el costo real para instalar zonas exclusivas para fumar en los establecimientos es muy superior a lo previsto en la Manifestación de Impacto Regulatorio.
En sus comentarios al anteproyecto de reglamento, publicados en el portal de la Cofemer, la tabacalera aseguró que el costo real en la adecuación de zonas exclusivas para fumar en los establecimientos es muy superior a los 3 mil 500 pesos que anticipó la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios para cada uno: “Se estima un costo total mínimo de 277 mil pesos que cada lugar habrá de pagar para cumplir con los requerimientos. El costo total de la industria restaurantera sería entonces de 67 mil 311 millones de pesos”. (PM)
