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La reducción de la pobreza registrada por la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto es virtual. El 10 por ciento de la población más marginada incrementó sus ingresos debido a regalos y donativos de los programas para combatir la pobreza durante el año electoral 2006
Paulina Monroy
Conforme a la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2006 (ENIGH), los regalos, donativos y apoyos de los programas sociales impulsaron el incremento de las entradas económicas de los hogares más pobres del país.
Fundar, Centro de Análisis e Investigación, afirma que “la magnitud del aumento, los rubros en los que se dio y su coincidencia con las elecciones presidenciales, sugieren que la práctica de la compra y la manipulación del voto continúan vigentes en nuestro país”.
Presentada en julio pasado y levantado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, la ENIGH afirma que en los domicilios con menores recursos los ingresos ascendieron en 28.1 por ciento en 2006, año en que se celebraron una elección federal y 14 estatales.
Fundar apunta que para el 10 por ciento de la población con menor poder adquisitivo, los ingresos fueron 64.5 por ciento más en 2006 que en 2004. Mientras que la diferencia registrada en 2004 fue de 4.1 por ciento mayor que en 2002.
Esta progresión –según el análisis de la ENIGH elaborado por el coordinador de presupuestos de Fundar, Alberto Serdán– se debió al aumento de las percepciones no monetarias por concepto de regalos en este grupo.
Las dádivas crecieron 179 por ciento en 2006 respecto a 2004, cuando de 2002 a 2004 se observó una ampliación del 8.8 por ciento. El examen señala que en promedio el 10 por ciento de los hogares más pobres recibió 385 pesos en 2004, 332 en 2005 y mil 75 pesos en 2006.
A la par, este grupo recibió de los programas sociales un incremento de 28.3 por ciento. El rubro “Programa Oportunidades y becas provenientes del gobierno e instituciones” creció 23.1 por ciento en 2006, en tanto que en 2004 sólo 1.6 por ciento.
Mientras que en el rubro de “Donativos en dinero provenientes del gobierno, instituciones y otros hogares” fue 18.2 por ciento mayor respecto de 2004, cuando la variación en 2002-2004 fue de 0.5 por ciento.
De acuerdo con la ENIGH, los mexicanos de menores ingresos monetarios dependen más de los subsidios, apoyos gubernamentales y otras transferencias, como las remesas, para subsistir.
En 2005, 4 de cada 10 pesos que entraban a estos hogares provenían de los programas sociales. En relación con las remesas del extranjero –factor que constituye una importante fuente de ingresos– en 2006 sufrieron una caída de casi 18 por ciento en cada hogar del diez por ciento de la población más pobre.
Aunque en 2006 el presupuesto del capítulo Subsidios y Transferencias de los Programas de Combate a la Pobreza remontó sólo 2.5 por ciento anual desde 2004, a nivel trimestral hubo cambios notables. Así, entre abril y junio de 2006 el presupuesto fue 87 por ciento mayor que de enero a marzo de ese mismo año, al pasar de 3 mil 849 millones a 7 mil 189 millones pesos.
La partida ejercida se amplió 56 por ciento en el primer semestre de 2006 respecto al mismo período en 2005. En total, de enero a junio, el gasto asignado para abatir la miseria fue de 11 mil 038 millones de pesos, 3 mil 973 millones más que en los primeros seis meses de 2005.
En el desagregado de los programas a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) también hay incrementos. Hábitat creció mil 293 por ciento de enero a junio de 2006 respecto al mismo periodo de 2005; Tu Casa, mil 109 por ciento en ese mismo lapso; Oportunidades, 11.6 por ciento y tuvo el mayor presupuesto, 660 millones de pesos; para Abasto Social de Leche Liconsa se asignaron 464 millones de pesos más, es decir, 343.2 por ciento, y para Adultos Mayores, 146 millones de pesos, 562 por ciento.
También Desarrollo Local Microrregiones aumentó 249.6 por ciento; 3 x 1 para Migrantes, 795 por ciento y Jornaleros 206.6 por ciento; el Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías casi ciento por ciento y Jóvenes por México cerca del 70 por ciento. Empero, Abasto Rural no tuvo incrementos, Incentivos Estatales descendió en 55.5 por ciento y Apoyo Alimentario 22.7 por ciento.
El estudio plantea que no incrementar el presupuesto de los programas sociales en época electoral trae consecuencias negativas para las familias pobres; sin embargo, aumentarlo, alimenta sustancialmente la sospecha de uso electoral.
“Esta evidencia apuntala la urgente necesidad de avanzar hacia un esquema de presupuesto multianual de mediano plazo, con la participación de las diferentes fuerzas políticas y poderes que permita conocer con suficiente anticipación la expansión, la incorporación y la creación de programas sociales”, considera.
Miseria y voto
En 2006 la Sedesol refutó que no hubo uso electoral de los programas para beneficio social, incluso indicó que el Partido Acción Nacional (PAN) no ganó en los municipios con mayores índices de pobreza. No obstante, el Análisis de los Programas de Combate a la Pobreza en Contextos Electorales durante la administración de Vicente Fox, elaborado también por Alberto Serdán de Fundar demuestra lo contrario.
Después de comparar la orientación del voto en los 2 mil 430 municipios, categorizados según deciles de marginación, el estudio encontró que Acción Nacional elevó su votación en las localidades con mayor porcentaje de población beneficiada por los programas para combatir la pobreza.
En comparación con el 2000, en zonas donde nueve de cada diez personas viven en condiciones de pobreza, el PAN aumentó en 6.9 por ciento su preferencia electoral en 2006, mientras que en lugares donde sólo uno de cada diez tiene mínimos ingresos, la votación para el blanquiazul se redujo en 10.3 puntos porcentuales.
Es decir, en el 10 por ciento de los municipios más marginados los votos para el PAN aumentaron en 125 mil 242 y en el 10 por ciento de las localidades menos marginadas perdió un millón 637 mil 969 votos. Además, el análisis detectó que a nivel nacional hubo una correlación positiva entre las familias favorecidas por Oportunidades y el desempeño electoral del PAN.
Aunque el análisis advierte que se deberán explorar posibilidades –como el reconocimiento con el voto del buen desempeño del gobierno–, reconoce que los datos recabados apuntan a un probable uso clientelar de los subsidios y transferencias para combatir la pobreza.
El estudio observa que se puede lucrar con la necesidad de la población, prometiendo su incorporación a los beneficios y amenazando con su retiro u ofreciendo una gama de bienes y servicios a cambio del voto.
Concluye que “esto es posible dadas las fallas estructurales de los programas sociales, así como el papel de los promotores locales en la compra y coacción del voto, sobre los cuales, a juicio de Sedesol, no se puede tener control alguno”.
Alberto Serdán, coordinador del área de Presupuestos de Fundar, considera alarmante que el crecimiento en los ingresos no sea un reflejo de una mejor calidad de vida, sino un espejismo.
Detalla que hace falta que el acceso a estos beneficios sea visto como un derecho ciudadano, no como un regalo. Además de ampliar la información sobre las reglas de operación de los programas federales para combatir la pobreza. Al respecto, ejemplifica que inclusive Naciones Unidas observó que ni los favorecidos por el programa para Adultos Mayores conocían la razón por la que habían sido seleccionados o dejaban de recibir el apoyo.
Serdán opina que no hay capacidad institucional para que las denuncias sean atendidas y en su caso se castigue a los responsables, y destaca que “se deben mejorar los mecanismos de contraloría ciudadana, pues los programas son campo propicio para la manipulación de cualquier tipo, pero, sobre todo, la electoral y a la par de poner candados hay que reforzar derechos”.
Mario Herrera, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso México), indica que usar los programas como mecanismo de promoción política perjudica a los beneficiarios y es una fuente de inestabilidad en las economías más pobres.
“De manera artificial durante un tiempo se incrementa el ingreso del hogar para que en un período muy corto se reduzca, cuando lo que debe cuidar el diseño de los programas es la reducción de la variabilidad del ingreso y que les permita, a futuro, proyectar sus decisiones en función de una estabilidad”, apunta.
El especialista propone que es importante que la lucha política se mantenga en la arena política y no se mezcle con la política social, pues, de lo contrario, la población más pobre terminaría por ser perjudicada, en lugar de ser beneficiada. En razón de si es necesario un blindaje a estos programas durante el periodo electoral, Herrera argumenta que estrictamente no debería existir:
“Si nosotros como sociedad necesitamos buscar mecanismos que garanticen que los recursos públicos se asignen para los fines para los que han sido definidos, algo está mal. Lo que tendríamos que buscar es eliminar la necesidad de tener mecanismos que vigilen y fortalezcan un elemento importante de cohesión: la confianza”.
Opacidad y paliativos
En el Presupuesto de Egresos de la Federación de este año se abandonó la estrategia de superación de la pobreza, construida en ejes como la formación de capacidades, la generación de opciones de ingresos, infraestructura social básica y protección social.
Así lo observa el investigador Alberto Serdán y señala que no se relacionan los programas con estos ejes ni se define la estrategia para combatir la pobreza: “Solamente se plantea la intención de disminuir la desigualdad. Pero en términos de política social es algo muy vago, no se ve la relación entre los recursos y una política social bien delineada”.
Apunta que en los documentos de rendición de cuentas del gobierno federal no hay una justificación fundamentada de por qué se asignan dichos recursos y cuáles son los indicadores que le permiten a la ciudadanía verificar si se están obteniendo los resultados esperados.
“La transparencia no ha sido el fuerte de este sexenio. La información presupuestaria no sigue criterios que permitan evaluar la política social”, expone, mientras señala el indicador de desempeño del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que sólo se calcula con la división entre el total de familias que se pretenden incorporar y el total de familias liberadas en el padrón base.
En opinión del especialista en presupuesto público, los problemas de aplicación de los programas, su casi nula información presupuestaria y el poco control sobre los mismos, tienen un impacto limitado: “Hay una falta de intervención del gobierno para superar la pobreza y ésta se perpetuará si se sigue teniendo ese enfoque. Son indignantes estas cifras y por eso se requieren más evaluaciones críticas que nos lleven a reflexionar si la estrategia es la adecuada”.
Herrera dice que conviene reducir la desigualdad pues dificulta el combate a la pobreza y se convierte en un obstáculo para promover el crecimiento económico: “Se puede reducir la pobreza si se hacen transferencias del ingreso, pero la distribución del ingreso implica hacer algo más que eso y se pueden encontrar políticas que puedan efectivamente reducir la desigualdad en educación, salud, vivienda e infraestructura en condiciones no de gratuidad, sino de calidad”.
Por ello –subraya el investigador de Flacso– es importante pensar en una estrategia que no sólo pase por programas de transferencia, sino que tienda a reducir la desigualdad. “Tenemos municipios con niveles de vida comparables a un país en África, y una delegación con niveles de vida de Suiza, de ese tamaño es el contraste”, agrega.
La Iniciativa
En marzo de este año, los diputados priistas César Duarte y Alfredo Ríos presentaron un proyecto de iniciativa para reformar la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria a fin de que el Congreso de la Unión ratifique los nombramientos de los delegados federales.
Los representantes de las secretarías federales en los estados tienen la facultad de ejecutar el gasto y coordinar los programas de las entidades, otorgar permisos, licencias, autorizaciones, modificaciones, suspensiones, cancelaciones y revocaciones.
Duarte y Ríos afirman en la exposición de motivos que la capacidad gestora de los delegados es proporcional a la tentación de nombrar gente conveniente, “que lejos de cumplir con un perfil profesional, se ajusta a un esquema político que responde a las necesidades, acentuadas en tiempos electorales”.
Además, advierten que de esta figura se han recibido quejas sobre malversación de fondos y proselitismo a favor de candidatos. La iniciativa apunta que estos funcionarios fungen como cabezas de partido: “Si hacemos un recuento de la cantidad de delegados federales que manejan recursos, a través del nombramiento discrecional del Ejecutivo, la cantidad sobrepasa los 600”.
César Duarte sostiene que lejos de atender sus responsabilidades, los delegados federales de Sedesol y Sagarpa gozan de operación política y gasto discrecional. El diputado califica el ejercicio de programas de la Sedesol como clientelar: “Son más partidistas y promotoras del voto que impulsoras de las políticas establecidas para combatir la pobreza, entonces deja de ser una prioridad y un eje rector cuando los programas se usan con fines electorales”.
La iniciativa propone la instauración de controles que incentiven la eficiencia y la transparencia en el desempeño de los delegados, sometiendo la ratificación de sus nombramientos al voto del pleno: “Con la revalidación se fortalecerá la equidad y claridad del ejercicio de gobierno, además de profesionalizar la toma de decisiones para la designación de puestos, sustentados en la capacidad real de los candidatos”.
Sugiere también que el delegado federal deberá cumplir con una experiencia comprobable de por lo menos seis años en la rama correspondiente. También le da atribución a la Cámara de Diputados y Senadores para citar a los funcionarios para que informen sobre sus actividades.
Asimismo, “los delegados federales definirán las medidas de instrumentación de control presupuestario que fueren necesarias, tomarán las acciones correspondientes para corregir las deficiencias detectadas y presentaran a la Secretaría y a la Cámara de Diputados informes periódicos sobre el cumplimiento del sistema de control”.
Duarte subraya que se debe trabajar por una nueva política en el país, donde los programas funcionen institucionalmente, independientes del gobierno en turno: “Es mucho pedirle a un partido que renuncie a la tentación de operar políticamente los programas sociales, pero en bien del país debemos transformar la política social y separarla de la promoción electoral”.
Año V No. 57 Octubre 2007
