Litigios internacionales

La amarga Guerra de la fructosa

Nydia Egremy

Cada refresco o jugo envasado, así como el yogurt, la jalea o mermelada endulzados con fructosa que se consumen diariamente, quitan la vida gramo a gramo de millones de trabajadores del azúcar en Morelos, Veracruz, Colima o Nayarit. Es la guerra de los edulcorantes que dejó ya como daños colaterales un litigio internacional entre Estados Unidos y México, la crisis del sector azucarero nacional y el desafío de la industria refresquera a la Suprema Corte de Justicia.

El conflicto es complejo y con varios frentes. Atañe no sólo a dos materias primas, sino que sus implicaciones comerciales se extienden a otros procesos agroalimentarios económicamente básicos para el país; además, se libra en varios campos de batalla: las regiones cañeras, los pasillos de los poderes Ejecutivo y Legislativo de México y Estados Unidos y en la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Pero quizá el frente más difícil para el interés nacional de esta guerra comercial que también involucra a la supervivencia de la industria azucarera lo constituye la posición del Ejecutivo Federal, el cual presentó el 24 de mayo a la Comisión Permanente una iniciativa para eliminar el impuesto especial que antes impuso a las refresqueras.

Tras conocer la medida del Ejecutivo, el economista Víctor del Ángel, asesor de la fracción del Partido de la Revolución Mexicana (PRD) en el Senado de la República, recordó que la Cámara Nacional de la Industria Azucarera y Alcoholera (CNIAA) ha sostenido que en el litigio que enfrentó a México contra Estados Unidos en la OMC “el Ejecutivo no se aplicó a fondo en la defensa del panel mexicano”.

Del Ángel, con tres décadas de experiencia en los rubros agropecuario y ambiental de México, recuerda que el Ejecutivo Federal interpuso una controversia ante la Suprema Corte de Justicia contra el impuesto a las refresqueras, aunque el Poder Judicial falló a favor del Congreso para que permaneciera el impuesto.

El texto de la iniciativa del mandatario mexicano afirma que la derogación del impuesto a la fructosa obedece a que México enfrenta otras disputas internacionales por la aplicación de ese impuesto, y alude a que el país corre el riesgo de pagar “montos cuantiosos”.

Litigio aleccionador

La senadora priista Dulce María Sauri Riancho dice que el litigio de la fructosa es aleccionador “por sus secuelas en el ámbito económico y social del país y por su origen, a partir del impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) del año 2001, al no distinguir entre la fructosa producida en el país o fuera de éste.

“La decisión de imponer el IEPS a refrescos endulzados con cualquier edulcorante tenía que ver con el incumplimiento por una parte con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, respecto a los excedentes del azúcar y también con el problema social que representaban los productores de caña y los trabajadores de los ingenios.

“La industria azucarera del país que se veía seriamente afectada por el incumplimiento de nuestros socios comerciales, y este panel que fue a dar hasta la OMC y que se resolvió en contra de México es muy aleccionador en muchos sentidos”, considera la legisladora yucateca.

Por ese impuesto a la fructosa, Estados Unidos incluso amenazó a México con boicotear las importaciones estadounidenses de tequila, tomate y jugo de naranja.

El 6 de marzo la OMC falló a favor de Estados Unidos. Un día después, el vocero de la Presidencia de la República, Rubén Aguilar, afirmó que ese laudo “concluye que el impuesto adoptado por el Congreso de la Unión a la fructosa proveniente de los Estados Unidos viola la legislación de ese organismo mundial. En consecuencia, México debe eliminar este impuesto establecido por el Congreso mexicano y permitir el ingreso de la fructosa estadounidense sin mayor problema”.

En este sentido, Víctor del Ángel sostiene que la fracción del PRD en el Senado considera que la OMC analizó en lo individual la aplicación del impuesto especial a los refrescos endulzados con fructosa y “aunque pudo encontrar el no cumplimiento a ciertas disposiciones, el planteamiento global es que el problema de los edulcorantes debe verse en su conjunto y no sólo en cuanto al efecto que puede tener en la fructosa”.

Diplomacia secreta

El trasfondo político de la controversia actual entre la fructosa y el azúcar se remonta a los primeros años de la década de los años noventa, cuando se negociaba el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre México, Estados Unidos y Canadá, comenta Alejandro Posadas, director de la División de Estudios Jurídicos del Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE).

El experto en litigios internacionales recuerda que Jaime Serra Puche, exsecretario de Comercio, y Mickey Kantor, su contraparte estadounidense, acordaron reducir el ingreso de los excedentes de azúcar mexicana al mercado de Estados Unidos, como lo establecía el capítulo agropecuario del TLC.

¿Por qué México aceptó esa reducción? ¿Por qué esa diplomacia secreta? En opinión del doctor Posadas se trató de una medida para animar el voto de algunos legisladores de la Florida a favor del Acuerdo. Nadie imaginó que esa maniobra derivaría en un litigio bilateral.

Para México la industria del azúcar es muy sensible a nivel social, además de estar muy vinculada con las exportaciones de México a Estados Unidos y de ser muy regulada a nivel internacional. Por ello, al conocer que las cartas paralelas asumían que si México importaba fructosa no habría excedentes de producción, el Legislativo supo que el azúcar mexicana no iría al mercado estadounidense.

Ello condujo en el 2001 al Senado de la República a rechazar las llamadas 'cartas paralelas Serra Puche-Mickey Kantor' y afirmar que carecían de valor legal. Pero Estados Unidos respaldó lo acordado en el intercambio de cartas y aunque el gobierno de México apoyó en la controversia a la industria azucarera y llamó a llevar el caso al panel previsto en el Capítulo 20 del TLC, el socio del norte se ha resistido, comenta el experto en litigios.

 

Empresas contra gobiernos

A éste ya complejo panorama, explica Alejandro Posadas, se sumó la expropiación de 27 de los 60 ingenios azucareros por parte de la administración del presidente Vicente Fox en septiembre de 2001. Derivada de esa expropiación, la empresa Gami apeló al Capítulo X1 del TLC, pues poseía uno de los ingenios expropiados. Llevó su queja al arbitraje internacional y perdió.

Esa acción legal inició el litigio comercial internacional de mayor amplitud para México.

“De hecho -ilustra Posadas- son tres controversias: la de Gami que perdió ante el gobierno mexicano, la que Estados Unidos presentó ante la OMC por las medidas en contra de la fructosa y otra más de inversiones bajo el Capítulo X1 de la industria de la fructosa instalada en México -con inversión estadounidense- y que reclamó porque su mercado iba en aumento”.

El académico agrega que en el caso del impuesto a la fructosa, dos empresas estadounidenses demandaron al Estado mexicano: Corn Products International Inc. y Archer Daniels Midland Company. “En principio son esas dos empresas en lo particular quienes demandan a México, y en segundo lugar es el gobierno de los Estados Unidos en el foro de la OMC”.

Por Corn Products International Inc. figuró en la demanda Arancia Products International, su filial en México desde que entró en vigor el TLC. Es puntera mundial de dextrosa, almidón, glucosa y alta fructosa, se fundó en 1906 y sus ventas en Estados Unidos y el exterior superan los 2 mil millones de dólares.

En México y Latinoamérica, Arancia es líder en producción de alta fructosa, almidones, dextrosas, glucosas, sorbitol, color de caramelo, maltodextrinas, aceite de maíz. Posee cuatro plantas en México: dos en Guadalajara, una en Tlalnepantla y otra en San Juan del Río. Por su importancia económica logró que el gobierno estadounidense rechazara el impuesto que le impuso el gobierno federal.

Cargill es otra firma que importa de Estados Unidos unas 385 mil toneladas anuales de alta fructosa.

Dulces burbujas

La capacidad de cabildeo internacional de las empresas de la fructosa es similar a la de los grupos refresqueros, en particular Femsa-Coca-Cola. Estas empresas se ampararon en el 2005 contra el llamado soda tax (un IEPS de 20 por ciento), por lo que en el año 2004/05 se consumieron 478 mil toneladas de este edulcorante (350 mil producidos en México y 118 mil de importación, 68 mil procedentes de Canadá y el resto de EUA).

PepsiCo, la otra firma mundial líder, aún no consume fructosa en México, pero lo hará en el futuro, por lo que en opinión de Rubén García Treviño, presidente ejecutivo de la Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera (CNIAA), "los únicos que han dicho que sostendrán su consumo de azúcar son Bigcola y Pascual".

En su estudio titulado El conflicto alta fructuosa y azúcar de caña en México, Javier de J. Aguilar, afirma que la industria de alta fructosa en México ocupa a unas 700 personas, y agrega que el consumo promedio de refrescos embotellados en México alcanza los 440 mililitros percápita diarios, uno de los más altos del mundo de una industria que posee en México más de 200 instalaciones con una planta laboral de casi 290 mil personas.

De ahí su capacidad de presión política-comercial, cuyo exitoso cabildeo se tradujo en la iniciativa presidencial del 24 de mayo pasado.

 

La voz del azúcar

Mientras tanto, la CNIAA considera que “la embestida de la OMC contra la agroindustria mexicana de la caña de azúcar genera graves implicaciones”, subraya el economista Víctor del Ángel, quien repasa las cifras de la población involucrada en el conflicto.

“Son cerca de 400 mil los productores, los cuales representarían a 2 millones de personas -si sumamos cinco por cada familia-, siguen los trabajadores de los ingenios, que son un grupo importante que vive de este proceso; luego están los industriales de la caña y un conjunto de prestadores de servicios y proveedores de insumos que hacen una población afectada de unos 2.5 o 3.5 millones de personas en una actividad muy extendida en 15 estados del país, en 277 municipios”.

En julio de 2005 Rubén García Treviño subrayó que el problema de sobreoferta de azúcar de México tiene su origen en el incumplimiento de Estados Unidos al TLC. Actualmente los inventarios de azúcar representan entre 650 mil y un millón de toneladas en manos de los 58 ingenios.

"Si hacemos un balance desde el año 2000/01 hasta 2004/05, México registró 1.8 millones de toneladas de excedentes, pero sólo pudo colocar 294 mil en EUA", que presenta precios similares a los de México”, agregó García Treviño.

Mientras los negociadores de la fructosa tienen ya un camino llano en México, el azúcar mexicana se abre paso penosamente en Estados Unidos. La devastación de los cultivos de caña de azúcar en la zona productora de aquel país por el huracán Katrina y la parálisis de sus dos refinerías en Louisiana llevó al gobierno estadounidense a ofrecer el acceso de 250 mil toneladas de azúcar mexicana.

La superpotencia produce caña en Florida, Louisiana, Hawai y Texas, que refinan 12 plantas y 34 ingenios, pues para satisfacer su necesidad de energía consume al año casi 9 millones de toneladas de azúcar refinado y unos 12 millones de edulcorantes derivados del maíz, de los que sólo produce 80 por ciento.

 

El Senado pide cuentas

El 13 de octubre de 2005 los senadores Esteban Ángeles Cerón, José Adalberto Castro Castro y Omar Raymundo Gómez Flores, todos del PRI, y el senador perredista César Raúl Ojeda Zubieta criticaron que la Secretaría de Economía permitiera el acceso de 250 mil toneladas de fructosa a cambio de exportar la misma cantidad de azúcar.

Tal decisión fue considerada por la industria azucarera nacional como una decisión unilateral que agrava la situación actual de excedentes de azúcar y que coloca a nuestro país en franca desventaja ante los Estados Unidos, por ello los senadores citaron a los secretarios de Economía y Sagarpa para que explicaran los argumentos de su decisión.

Una vez más los funcionarios refrendaron su apoyo a la industria nacional, sin sustento.

Así, un primer balance de este litigio deja ver que los negociadores mexicanos en la OMC y el panel de controversias del TLC no tuvieron capacidad para demostrar que el ingreso de fructosa en México lesiona nuestra industria azucarera.

Otra lección de esta controversia que traspasa las fronteras de México es la necesidad de evaluar urgentemente la estrategia de la inversión extranjera directa en el país.

 

¿Listos para la guerra comercial?

La intensa actividad mercantil internacional del país que comenzó con el TLC, ha requerido la participación de litigantes mexicanos y bufetes especializados en los paneles de controversias. Fortuna preguntó a sus entrevistados si existen litigantes capaces de defender el interés nacional en las actuales y futuras controversias de México.

Dulce María Sauri Riancho. Definitivamente no. Se necesita un proceso deliberado de formación de cuadros en el ámbito público y en el ámbito privado, además de una colaboración más estrecha entre la Secretaría de Economía -que tiene todas las herramientas y los recursos humanos para desarrollar negociaciones comerciales y litigios-, y las empresas exportadoras.

No podemos pensar que cuando hay un problema, como por ejemplo el cemento, el acero o la varilla —que tantas dificultades causó en un pasado reciente a México—, se piense que es sólo la empresa, pues representan intereses económicos muy importantes para México, como generadores de empleos en y fuera de México, y necesitan apoyo eficaz y técnicamente desarrollado de las propias áreas del gobierno.

Alejandro Posadas. Hemos avanzado mucho, hay ya una capacidad instalada en el gobierno de México. Ha crecido la capacidad interna del gobierno, cuenta con un grupo muy competente en esta materia que ya lleva la mayor parte de los casos en la OMC y será un reto conservarlo en el próximo gobierno.

En los primeros años de vigencia del TLC, hubo necesidad de apoyarse mucho en despachos extranjeros principalmente, pero México lo hizo muy bien, porque el costo de asesoría es muy favorable para el gobierno de México si lo compara uno con los costos de mercado de ese tipo de despachos.

Víctor del Ángel. Por supuesto que hay cuadros. Aquí la academia sí está generando conocimiento en esos temas pero se limita por la falta de aprovechamiento práctico, hay un desbalance entre las posiciones de los académicos y las de quienes han estado a cargo de la toma de decisiones. A partir de instancias como paneles de expertos, no necesariamente en la toma de decisiones, son indispensables. Se requiere gente que conozca a fondo este tema. En el Senado y la Cámara de Diputados es necesario profesionalizar el servicio de apoyo a la toma de decisiones.

 

 

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