A 16 años de su operación, el principal esquema de subsidios al campo devela algunas tendencias preocupantes: su involuntaria contribución al financiamiento de la migración de los campesinos mexicanos a Estados Unidos.

Oscar Enrique Díaz Santos*

En la discusión por el presupuesto federal dirigido al campo, el Programa de Apoyos Directos a este sector, conocido como Procampo, cobra relevancia ante los legisladores y la opinión pública. Sin embargo, el análisis sobre su estructura revela tendencias que deberían ocupar a los operadores de las políticas públicas.

El Procampo es un subsidio directo que el gobierno federal otorga a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa). De acuerdo al decreto de creación, el objetivo específico del programa es apoyar el ingreso de los productores rurales con una vigencia de 15 años.

El apoyo del Procampo consiste en la entrega de recursos monetarios por cada hectárea (ha) o fracción de ésta, que se efectúa cuando el productor siembra la superficie registrada (elegible) en el programa (hasta 10 ha), o bien la mantiene en explotación pecuaria, forestal o la destina a algún proyecto ecológico, y cumple con lo establecido en la normatividad operativa.

El Procampo comenzó su ejecución a finales de 1993, fecha que marca el inicio de labores del año agrícola 1994. El contexto bajo el cual surgió el programa responde a la apertura comercial de la economía nacional. Derivado de este nuevo entorno se planteó la modernización del campo mexicano que, entre otras reformas, implicó modificar el esquema tradicional de apoyos al sector agropecuario y forestal. En lo particular, sustituyó al esquema de subsidios basado en los precios de garantía para los pequeños productores agropecuarios. Es más, incorporó a los productores de subsistencia que no tenían acceso a los precios de garantía al no tener posibilidades de comercializar la producción obtenida.

Es conocido, por el número de hectáreas que se apoyan, que los productores que reciben el apoyo son de bajos ingresos y la mayoría de éstos utiliza toda o casi toda su producción para el consumo familiar, lo que implica que sea una producción más de subsistencia que comercial. Por ello, se considera que el apoyo otorgado a través del Procampo no provoca distorsiones de mercado ni de los precios de los productos.

En los ciclos agrícolas otoño-invierno 1993/1994 y 1994/1995 y primavera-verano 1994, con el Procampo se otorgaron recursos para la superficie sembrada únicamente con los productos básicos (maíz, sorgo, frijol, trigo, cebada, cártamo, soya, algodón y arroz) que sirvieron de base para establecer la elegibilidad. A partir del ciclo agrícola primavera-verano 1995, se concretó, normativamente, la opción para el beneficiario de recibir los subsidios por la siembra de cualquier cultivo lícito, por lo que se considera que actualmente es un apoyo que no influye en las decisiones de producción, al permitir que el productor elija libremente el tipo de cultivo que siembra y la forma en que lo produce. La decisión de dar este apoyo en forma diversificada permite la conversión y rotación de cultivos y no sujeta a los productores a cultivar ciertos productos.

Esta aseveración también aleja de la realidad la opinión que tienen algunos ambientalistas de que el Procampo es un programa que fomenta la degradación y erosión de suelos. Al principio de la instrumentación del programa así aconteció porque se obligaba a los productores a sembrar básicamente maíz para que fueran apoyados. El problema ambiental actual de degradación y erosión de los suelos radica en que los campesinos de subsistencia minifundistas en algunas regiones, incluso por tradición, optan por sembrar únicamente maíz y frijol sin permitir la rotación con otros cultivos. Pero ello se debe a que siembran para el consumo familiar, no para el mercado, al que no tienen acceso.

Desde el punto de vista de gasto público, el Procampo es el programa productivo al que mayores recursos públicos se le destinan. Como puede observarse en el cuadro 1, la evolución del gasto en el Procampo, a precios constantes, disminuyó en el período 1994-1988. Sin embargo, a partir de 1999 ha aumentado en forma permanente, aunque no ha recuperado el nivel que tuvo en 1994 y 1995. Así tenemos que en 1994, el gasto ejercido en el programa fue del orden de 4 mil 694.8 millones de pesos constantes, mientras que en 2006 se presupuestaron 3 mil 601.3 millones de pesos a precios de 1994. El gasto público destinado al Procampo, durante el periodo de estudio, tuvo una disminución del 3.3 por ciento en promedio anual. Aunque es importante señalar que de 2001 a 2004, la tendencia que muestra fue un aumento en la asignación de los recursos en términos reales.

Procampo 1994-2009

(Millones de pesos)

p/ datos al mes de junio

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-2002; cifras del PEC 2003 y 2004-2009 del Tercer informe de gobierno de Felipe Calderón.

El presupuesto del Procampo se ha mantenido sin grandes variaciones, aun cuando, en el mismo período, el número de personas apoyadas a través del Procampo ha disminuido un 31.6 por ciento –de acuerdo a la Encuesta Nacional de Empleo 2002 elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía y por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la población ocupada en labores agropecuarias es de 7.2 millones de personas, por lo que el Procampo apoya al 38.8 por ciento de esa población– y cuando el número de hectáreas ha permanecido constante con algunas variaciones poco significativas, como se puede observar en el cuadro 2.

Productores y superficie apoyada. Procampo 1994-2009

Fuente: Tercer informe de gobierno de Felipe Calderón. Presidencia de la República 2009

No obstante, es complicado conocer el impacto que ha tenido el Procampo, al no llevarse a cabo una evaluación formal y lo que se ha hecho es aprovechar la evaluación que se ha aplicado al Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) y se basan en las encuestas que se realizan a hogares mexicanos.

Al especto, Benjamín Davis (2004), señala que el Procampo carece de una evaluación de impacto seria y formal. Asimismo, plantea que las evaluaciones efectuadas por mandato legal que han sido efectuadas son de uso limitado. Sin embargo, para el autor, la información requerida para evaluar al Procampo es relativamente fácil de obtener, ya que un gran número de hogares contemplados en este programa pueden encontrarse en al menos dos encuestas nacionales de hogares en México: primero, en las encuestas nacionales de hogares ejidales de 1994 y 1997, la que al mismo tiempo sirven de experimento natural sobre la participación en el Procampo; y segundo, en las encuestas de evaluación del Progresa. Una dificultad lo constituye que el manejo de la información es heterogéneo, lo cual no permite establecer comparaciones adecuadas.

Lo anterior se observa en el documento formulado por el mismo autor, en el que se identifica que en la encuesta ejidal únicamente se tomó la información del año anterior, antes del desembolso de los pagos iniciales del Procampo, mientras que el segundo año incluyó a los hogares que recibían asistencia dos años atrás.

El sesgo en la asignación del programa no demostró ser un problema, ya que estos datos se utilizaron como datos experimentales sobre los períodos anteriores y posteriores a la intervención. Sadoulet, de Janvry y Davis (2001), mostraron que las transferencias del Procampo creaban profundos efectos indirectos entre los ejidatarios a través de efectos multiplicadores del orden de 1.5 a 2.6 pesos (dependiendo del modelo econométrico empleado) por cada peso transferido. Dicho en otros términos, por cada peso de las transferencias del Procampo se generaban aproximadamente 2 pesos en el ingreso total a través de las actividades económicas del hogar. Este multiplicador refleja las oportunidades de ingreso marginales que no pueden realizarse debido a las restricciones de liquidez de los hogares, las que se ven atenuadas por las transferencias.

De acuerdo a Davis (2004), el multiplicador funciona a través de varios canales productivos. Las transferencias del Procampo crearon un efecto multiplicador positivo en el ganado, puesto que cada peso de las transferencias generó 0.28 pesos de ingreso por ese concepto. De igual manera, las transferencias del Procampo crearon un efecto multiplicador positivo en la agricultura, ya que cada peso generó 0.33 pesos de ingreso agrícola. Por ello, señala que la disponibilidad de asistencia técnica y la propiedad de tierras de regadío aumentan el multiplicador de ingreso agrícola, mientras que la disponibilidad de crédito lo disminuye. Por ende, los hogares que controlan más tierras de regadío y tienen acceso a la asistencia técnica y sin tener acceso al crédito aprovechan al máximo este efecto multiplicador.

En el documento de Davis, se manifiesta que el Procampo podría tener un impacto positivo o negativo sobre la migración. Si bien puede facilitar las restricciones de crédito y, por ende, aumentar la rentabilidad agrícola o simplemente atar a los agricultores a la tierra para que reciban los beneficios, el Procampo también puede servir como una fuente de financiamiento de la migración para uno o varios miembros de la familia.

Los resultados

1. El Procampo opera en un ámbito complejo debido a que la producción agrícola ocurre bajo situaciones cambiantes y está influenciada, entre otras causas, por la coexistencia de tecnologías modernas y tradicionales, mercados de insumos y productos que reaccionan por efecto de la situación económica prevaleciente, climas aleatorios y una estructura agraria en la que predomina el minifundio. Esto hace que sus resultados se aprecien desigualmente en regiones distintas y bajo circunstancias diversas, y que los productores, de conformidad con sus singularidades, adviertan en él beneficios que, a cada uno, le pueden parecer diferentes.

2. A partir de 1999, la operación del Procampo se ha realizado con base en un conjunto de reglas que están establecidas en el decreto referido, son de observancia obligatoria y constituyen la base para que la asignación del subsidio sea transparente. De entre ellas destacan: a) reciben el apoyo aquellos productores que estén en legal posesión y usufructo de los predios para los que se haya demostrado la elegibilidad de su superficie, independientemente de su calidad de propietarios o arrendatarios y, b) el beneficio se aplica sólo para la superficie que es elegible y esté sembrada, se mantenga en explotación pecuaria o forestal, o bien, se encuentre bajo proyecto ecológico.

No obstante, hay que hacer notar que los apoyos otorgados a los productores, por lo menos hasta 2000, carecieron de oportunidad alguna, ya que se proporcionaban, en la mayoría de los casos, cuando ya habían levantado sus cosechas, por lo que los apoyos servían para otros fines ajenos a la producción agrícola. Incluso el Procampo fue utilizado desde su creación con fines electorales. En este contexto, los apoyos se daban con oportunidad a los productores localizados en los estados de la república en donde se celebrarían elecciones y el resto de productores quedaba sujeto a tiempos desfasados.

3. Desde 2001, el apoyo se entrega antes de la siembra a los beneficiarios que cultivaron predios de hasta 5 ha en el ciclo primavera-verano. Además, a partir de 2002, el beneficio de pago anticipado se amplió para los predios de superficie elegible que se destinen a la agricultura por contrato o conversión productiva por primera vez o para los predios de más de 5 ha –se beneficiaron 11 entidades federativas en el ciclo Primavera-Verano: Aguascalientes (hasta 6 ha), Baja California (18 ha), Baja California Sur (15 ha), Colima (7 ha), Chihuahua (10 ha), Durango (8 ha), Jalisco (6 ha), Sinaloa (10 ha), Sonora (7 ha), Tamaulipas (810 ha) y Zacatecas (8 ha).

A los productores en predios de temporal primavera-verano que se ubican con el pago anticipado, se les otorga un apoyo preferente consistente en 1 mil 030.00 pesos por hectárea. Para el resto de productores de primavera-verano y todos los del ciclo otoño-invierno el apoyo es de 905.00 pesos por hectárea. Aquí se aprecia que el Procampo a partir de 2000 es selectivo en cuanto a que el apoyo anticipado se da en los estados de la república en donde existe buen temporal y se garantiza que habrá buenas cosechas, mientras que en estados en donde se ubican tierras temporaleras regulares o malas, siguen con el mecanismo de apoyo tradicional. Esto sucede porque la agricultura por contrato (consiste en que empresas productoras de alimentos contratan con anticipación con los productores las cosechas de los cultivos) se realiza en superficies que garantizan una producción que tenga acceso al mercado. La agricultura de subsistencia, mientras tenga vigencia el Procampo, seguirá recibiendo el apoyo como un complemento a su ingreso.

4. Otro de los problemas del Procampo lo constituye la falta de actualización del padrón de productores apoyados, lo que provoca, incluso, duplicación en los apoyos o la exclusión de productores, que, de acuerdo a la normatividad, son elegibles. Asimismo, se siguen generando apoyos a productores que han fallecido y que no han sido dados de baja del padrón. Ello origina gastos innecesarios para el gobierno federal, pues emite cheques que nunca se cobran y que tienen que conservarse por un periodo de 10 años. A finales de 2003, Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca) tenía en bodega cerca de 10 mil cajas con cheques no cobrados.

5. La duplicidad de apoyos que otorga el Procampo, ya que si se hiciera una actualización del padrón resultaría que existen productores que cobran en más de una ocasión. Existe el caso de familias enteras que cobran el Procampo fraccionando las tierras.

6. El recurso se otorga a todos los productores que, de acuerdo al programa, son elegibles, pero no se analiza hacia dónde van los apoyos y en muchos casos caen en manos de políticos y de narcotraficantes.

7. Ha resultado positiva la decisión del gobierno federal para que los apoyos del Procampo se otorguen antes de los ciclos agrícolas con el propósito que los recursos sirvan realmente para la producción, aun cuando ésta siga siendo de subsistencia. Sin embargo, sólo el 50 por ciento de los apoyos se otorgan antes de la cosecha y el restante 50 por ciento después de la misma, lo cual origina que realmente los recursos no se destinen para el cultivo y la cosecha, sino para cubrir necesidades ajenas a la agricultura.

Lo curioso

A finales de 2003 se concertó la adquisición a una empresa francesa de una antena SPOT con los recursos de Aserca, y de hecho, en 2004 se instaló en los terrenos de la Secretaría de Marina (Semar) al sur de la ciudad de México. El propósito de la adquisición de dicha antena era, a parte de utilizarla en asuntos de seguridad, para verificar vía satélite que las superficies que eran apoyadas por el Procampo realmente estuvieran sembradas. La idea era que la información del país en su totalidad se daría un rango de 36 horas, con lo cual se tendría controlada la superficie sembrada en todo el país. Lo curioso del asunto es que nunca se han informado los resultados de la utilización de la antena o para qué se ha utilizado, porque los recursos, como ya se mencionó, fueron de Aserca. La Semar contribuyó con las instalaciones y con los gastos que se derivaron de su puesta en operación.

*Doctor en Economía por la Universidad Nacional Autónoma de México, especialista en gasto público y presupuestos

Con el argumento de combatir la pobreza extrema de este país, el 8 de septiembre pasado el Ejecutivo federal envío al Congreso de la Unión un paquete económico en donde se contempla el cobro de más impuestos. Su propaganda se centró primordialmente en asignar mayores recursos al Programa Oportunidades y con ello apoyar a un mayor número de mexicanos arrojados a la pobreza extrema. Curiosamente, los resultados del combate a la pobreza extrema, según cifras oficiales, han significado un incremento escandaloso de la misma.

Oscar Enrique Díaz Santos*

Se ha publicitado un escenario terrible provocado por la crisis económica. Lo más curioso es que las cifras más alarmantes son la de 2007 y 2008, cuando aún no se resentían los efectos de la tan cacareada crisis y que nos induce a concluir que el incremento de los pobres es resultado de una política económica inadecuada.

La historia

El Programa Oportunidades tiene sus orígenes en 1997, cuando se puso en marcha el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), sustituyendo al Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), que fue la estrella de la administración salinista. Este programa, junto con otros, formó parte del combate a la pobreza extrema. Las vertientes que abarcaba el Progresa son: educación, salud y alimentación. Sin embargo, hasta 2000 se impulsó al Progresa con una inyección importante de recursos públicos.

A partir de 2003 se convirtió en Oportunidades, el programa baluarte de la administración foxista, y ahora de la calderonista, para el combate de la pobreza extrema. A través de éste no sólo se proporcionan servicios de educación, salud y alimentación, sino que también se promueve la construcción de escuelas y centros de salud y se otorgan becas a estudiantes de educación básica. Este programa, hasta 2000, era aplicado exclusivamente en comunidades rurales pobres; a partir de 2001, su cobertura se amplió a comunidades urbanas.

Este programa representa en México un instrumento distributivo único e integral. En el documento denominado Revisión del gasto público en México, del Banco Mundial, también se sostiene este carácter distributivo y señala como razones la existencia de una aplicación estricta del gasto público, estableciendo un amplio criterio, mediante el cual se identifican las localidades más pobres con base en el índice de marginación determinado por el Consejo Nacional de Población. Asimismo, se determinan las perspectivas de los hogares pobres dentro de las localidades identificadas, levantando encuestas basadas en las características socioeconómicas y en los recursos económicos con que cuentan las familias; explota las sinergias existentes entre educación, salud, nutrición y las transferencias monetarias en la generación de capital humano, ofreciendo a los beneficiarios un cambio en la pobreza crónica, a largo plazo, sobre una base permanente que sea soportada por el ingreso corriente y representa un complemento al gasto público tradicional sobre servicios de educación y salud, como parte de la demanda de subsidios.

El programa Progresa-Oportunidades ha apoyado a la población de bajos ingresos, primordialmente a la ubicada en el medio rural, mediante acciones dirigidas en educación, salud y alimentación, pero aún no abarca acciones que permitan incidir en lo productivo y su mayor aplicación se queda en la atención de las demandas sociales. Son apoyos que ciertamente pueden reducir la pobreza extrema, pero que de ninguna manera han generado los suficientes empleos en el medio rural que eleven el bienestar de la población en el corto plazo, aunque hay que considerar que proporciona servicios de educación que le da elementos importantes a la población para incorporarse al mundo laboral en el largo plazo.

El problema

El problema que se vislumbra con el Programa Oportunidades es que puede representar una gran carga fiscal que después no se pueda sostener. Los recursos que necesita cada vez son mayores. Debido a que su destino es para apoyar la alimentación, la educación y salud, los gastos que se efectúan no tienen ninguna retribución para el Estado. Desde el punto de vista de la economía, estos gastos se consideran como transferencias, definiendo a las mismas como aquellas erogaciones que realiza el gobierno sin recibir nada a cambio.

Además, son gastos que no generan empleo ni ingreso permanente para los beneficiarios. Por lo tanto, no se constituye en un programa que origine seguridad laboral.

Los recursos

El gasto público dirigido a este programa, desde el inicio de su instrumentación, ha sido bastante significativo y se ha incrementado permanentemente. En términos corrientes, el presupuesto asignado ha tenido una tendencia creciente, ya que en el periodo 1996-2009 ha tenido un crecimiento de 19 mil 907.3 por ciento. En términos constantes, el crecimiento ha sido del orden de 7 mil 205.7 por ciento en el mismo periodo. A excepción de 2004, en todos los años se han asignado recursos mayores que el nivel inflacionario, es decir, el gasto público destinado a este programa ha tenido un crecimiento real.

El beneficio del programa ha ido aumentando desde su creación. En 1997 sólo se beneficiaron 300 mil 7 habitantes, mientras que en 2009 se estimaba beneficiar a 5.2 millones: un incremento de 1 mil 369.3 por ciento en 13 años. Los beneficiados se ubican primordialmente en las zonas rurales representando en el último año un 65.1 por ciento; las zonas semirurales participan con el 16.6 por ciento y las urbanas con el 18.3 por ciento.

Las evaluaciones

El programa ha sido sujeto a evaluaciones. Incluso, como lo señala Benjamín Davis (2004), dada su dimensión, la evaluación del Progresa es la pionera en el diseño de evaluaciones aleatorias de impacto implantadas en materia de política social. Observaciones reiteradas “antes” y “después” de la intervención fueron recolectadas en 24 mil hogares en 506 localidades con un intervalo de seis meses entre noviembre de 1997 y noviembre de 2000. De estas comunidades, 320 fueron asignadas al azar como comunidades de tratamiento, y 186, como comunidades de control.

Skoufias y McClafferty (2001) presentan un resumen de los resultados del International Food Policy Research Institute, el instituto de investigación contratado para efectuar la primera evaluación del Progresa. Según estos autores, al comparar los hogares de control y de tratamiento después de un año y medio de beneficios, el Progresa mostró los siguientes resultados: mantener a los niños en la escuela secundaria, incluso aumentar la matrícula en un 20 por ciento para las niñas y un 10 por ciento para los niños; aumentar en un 10 por ciento los años de escolaridad entre los niños pobres; disminuir en un 12 por ciento la incidencia de enfermedades entre niños de uno a cinco años; significar para los adultos beneficiarios: 19 por ciento menos de días con dificultades en actividades diarias; 17 por ciento menos de días de incapacidad por enfermedad, y 22 por ciento menos de días en cama por enfermedad; aumentar en un 8 por ciento el número de primeras visitas en el primer trimestre de embarazo; aumentar en promedio un 13 por ciento los gastos de alimentación, destinando la mayoría de estos gastos adicionales a frutas, vegetales y carne; favorecer el crecimiento infantil y reducir la probabilidad de retardo en el crecimiento infantil; no dar evidencia de desplazar a las transferencias privadas, despejando los temores que el programa desplazaría a las redes de asistencia informales; no tener un efecto negativo aparente sobre la tasa de participación de hombres y mujeres en la fuerza laboral, respondiendo a las preocupaciones de que los pagos de transferencias desincentivarían el trabajo y tener un bajo costo administrativo en relación con los costos incurridos en programas previos: por cada 100 pesos de presupuesto asignados al programa, se estima que 8.9 pesos son empleados en costos administrativos; la eliminación de los procedimientos de focalización de hogares reduciría los costos del programa de 8.9 a 6.2 pesos (principalmente gracias a los costos más bajos de análisis y de encuestas); la eliminación de los requisitos de condicionalidad reduciría los costos del programa de 8.9 a 6.6 pesos (principalmente gracias a los menores costos de verificación de datos), y la eliminación de estos dos elementos del Progresa reduciría los costos administrativos a 3.9 pesos por cada 100 pesos transferidos.

Sin embargo, el Oportunidades no ha seguido esta tendencia y los impactos registrados no han sido los esperados. Es más, Oportunidades ha sido utilizado de manera electoral. Fox lo utilizó para que Calderón llegara a la Presidencia.

Más pobreza

De acuerdo con información del Tercer informe de gobierno, en 2006 había en México 80.7 millones de pobres. De este total, 14.4 millones se encontraban en pobreza alimentaria, es decir, no contaban con un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades de salud, educación, alimentación, vivienda, vestido y transporte. Aun si dedicaran la totalidad de sus recursos económicos a este propósito, 21.6 millones de mexicanos se encontraban en pobreza de capacidades, es decir, personas que contaban con recursos para adquirir la canasta básica pero que carecían de servicios de salud y educación, y 44.6 millones eran pobres patrimoniales, lo que significa que contaban recursos para alimentación, salud, pero no contaban con recursos para tener un patrimonio. Las cifras registradas para 2008 son dramáticas, ya que la pobreza aumentó a 96.8 millones de mexicanos, es decir, en dos años de gobierno de Calderón, los pobres se incrementaron 20 por ciento.

A mediados de julio de 2009, el Consejo Nacional de Evaluación (Coneval) emitió cifras preocupantes sobre la generación de la pobreza en el periodo 1992-2008, que coinciden con las cifras del Tercer informe de gobierno.

Entre 2006 y 2008 aumentó la incidencia de la pobreza de patrimonio –el porcentaje de personas pobres–, la cual pasó de 42.6 a 47.4 por ciento; a su vez, la incidencia de la pobreza alimentaria aumentó de 13.8 a 18.2 por ciento, y la de capacidades, de 26.7 a 27.5 por ciento. En términos absolutos, el incremento fue de 5.9 y 5.1 millones de personas, al pasar de 44.7 millones a 50.6 millones de personas en la pobreza patrimonial; de 14.4 a 19.5 millones de personas en la pobreza alimentaria, y de 21.6 a 26.8 millones de personas en la de capacidades.

Entre 2000 y 2008, la incidencia de la pobreza de patrimonio y de la pobreza alimentaria se redujo 6.2 y 5.9 puntos porcentuales, respectivamente, lo cual se traduce en una reducción de 2.1 y 4.2 millones de personas pobres de patrimonio y alimento, respectivamente.

Para el periodo 1992-2008, la pobreza de patrimonio disminuyó de 53.1 por ciento a 47.4 por ciento, y la alimentaria, de 21.4 por ciento a 18.2 por ciento. A pesar de ello, se incrementó en 4.5 millones el número de personas pobres de patrimonio y en 880 mil el número de pobres alimentarios.

Lo preocupante de las cifras del Coneval es que estos hechos no precisamente se pueden atribuir a los efectos de la crisis financiera y económica, debido a que son de 2006-2008. Esto es producto de una inadecuada política económica orientada más a ampliar la desigualdad económica que a reducirla. En realidad no se cuenta con una política de Estado, sino que responde a intereses particulares.

Los horizontes

Así, el Oportunidades y todos los demás programas que conforman el combate a la pobreza extrema no han funcionado. El problema es que se les asignan elevados montos a las políticas redistributivas sin considerar el elemento productivo que puede generar ingresos y con ello formación de capital. La alternativa viable, que alguna vez propuso el gobierno federal, sigue siendo el gasto en infraestructura. Además, es sabido que en un gran número de localidades del país existen habilidades y capacidades que se pueden aprovechar mediante un audaz programa de inversión en pequeñas empresas que les permita a los mexicanos realizar una actividad económica que genere riquezas. La opción de regalar dinero a los pobres no es el mejor camino, debido a que no se retribuyen ingresos al Estado. Esto provoca que exista una gran carga fiscal y que los ingresos no sean suficientes para cubrir gastos desmesurados que lo único que hacen es atenuar la pobreza pero no resolverla.

A la compañía de Luz y Fuerza del Centro la apagaron por ineficiente y por existir elevados niveles de corrupción. ¿No sería conveniente también apagar al Programa Oportunidades? Finalmente, cojea del mismo pie.

Referencias bibliográficas

Coneval (2009), Comunicado de Prensa 006/09, 18 de julio de 2009, Consejo Nacional de Evaluación de Programas de Desarrollo Social. México, DF.

Davis, Benjamín (2004), Temas actuales y emergentes para el análisis económico y la investigación de políticas, Volumen I: América Latina y el Caribe, Departamento Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Roma, Italia.

Skoufias, E y Mc. Clafferty, B (2001), Is Progresa Working? Summary of the results o fan evaluation by IFPRI, FCUD, documento de debate 118, Washington, DC.

Tercer informe de gobierno de Felipe Calderón (2009), Presidencia de la República. México, DF.

*Doctor en economía por la Universidad Nacional Autónoma de México especialista en gasto público y presupuestos

Programa Progresa-Oportunidades 1996-2006

(Millones de pesos)

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Tercer informe de gobierno

Beneficiarios del Programa Oportunidades

(MILES DE FAMILIAS)

Fuente: Secretaría de Desarrollo Social. Tercer informe de gobierno.

En México, la formulación del gasto público de la Administración Pública Federal es responsabilidad del Poder Ejecutivo a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y su discusión y aprobación corresponde a la Cámara de Diputados. Y el ejercicio del mismo es facultad de las secretarías de Estado y del sector paraestatal, en el caso de los ramos administrativos, y de la SHCP, en el de los ramos generales.

La elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) sigue las etapas siguientes: a) concertación de estructuras programáticas; b) formulación del Programa Operativo Anual; c) formulación del presupuesto preliminar; d) determinación de referencias nominales de gasto; e) determinación de los techos financieros de gasto; f) formulación del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF); g) presentación del PPEF ante la Cámara de Diputados; h) discusión y aprobación del PPEF por parte de la Cámara de Diputados; i) calendarización de los recursos aprobados.

La concertación de estructuras programáticas (las cuales están determinadas por los programas que realiza cada dependencia o entidad y su identificación mediante claves presupuestarias) consiste en que cada dependencia o entidad paraestatal propone los programas que efectuará, relacionados con los objetivos, acciones y metas relacionadas con el Plan Nacional de Desarrollo y con sus programas sectoriales.

Los programas operativos anuales son programas de trabajo que formulan las dependencias y entidades y en donde se contemplan sus programas de trabajo, incluyendo la estructura programática, los requerimientos de recursos y las metas anuales.

El presupuesto preliminar es una propuesta que realizan las dependencias y entidades. En ella se contemplan los requerimientos mínimos para la operación del sector público. Este presupuesto preliminar se elabora con base en el presupuesto del ejercicio del año actual, tomando como sustento el gasto regularizable (los gastos que anualmente se realizan por las dependencias y entidades) y los nuevos compromisos que se pretendan cumplir. En este presupuesto no se contempla el gasto no regularizable, es decir, los gastos que anualmente realizan las dependencias y entidades.

Las referencias nominales son las restricciones presupuestales que se originan por los escenarios macroeconómicos esperados, es decir, las previsiones de crecimiento económico, tasas de inflación, tipo de cambio, tasas de interés, etcétera, los cuales se encuentran considerados en los Criterios Generales de Política Económica.

Con base en las referencias nominales, la SHCP establece un techo financiero para cada dependencia o entidad. Este techo es el tope de recursos al que se deben sujetar los diversos programas del gobierno federal. Cada dependencia o entidad deberá distribuir los recursos en cada uno de los programas que instrumentarán durante el año y remitirlos a la SHCP, para que ésta integre el PPEF, incluyendo los presupuestos de los poderes Legislativo y Judicial, así como del Instituto Federal Electoral y de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y los envía para su discusión y aprobación a la Cámara de Diputados.

Una vez que la Cámara de Diputados recibe el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, procede a su discusión y aprobación de acuerdo con las facultades que le otorga el artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Durante este proceso, la Comisión de Programación y Presupuesto de la Cámara de Diputados analiza los montos asignados a cada uno de los programas y en algunos casos los modifican reasignando los recursos. Para ello, llama a comparecer a los funcionarios involucrados con el gasto público, lo que permite que emita un dictamen que se pone a consideración del pleno de la Cámara para su aprobación.

En los gobiernos priistas, cuando la conformación de la Cámara no era plural, el presupuesto se aprobaba tal cual lo enviaba el Ejecutivo federal. En los gobiernos de Fox y de Calderón, la conformación de la Cámara ha sido distinta y el presupuesto ha sido sujeto a modificaciones y reasignaciones. En 2005, el presupuesto fue modificado de tal manera que el presidente Fox, al no poder vetar el presupuesto, tuvo que recurrir a la Suprema Corte de Justicia para interponer un recurso de controversia constitucional.

En los dos primeros años de gobierno de Calderón, la conformación de la Cámara de Diputados fue plural y hubo necesidad de recurrir a la negociación entre los partidos para aprobar el presupuesto. Sin embargo, para 2010 la conformación de Cámara se modifica y el Partido Revolucionario Institucional y el Partido Verde Ecologista de México con una mayoría relativa pueden imponer sus condiciones en materia presupuestal.

Una vez aprobado el presupuesto se procede al ejercicio por parte de las unidades administrativas responsables de ello.

Durante el ejercicio del presupuesto se permite una fuerte movilidad de los recursos de un programa a otro mediante afectaciones presupuestales, lo cual deja al descubierto la falta de rigor metodológico en su formulación. Una afectación presupuestaria puede verse desde dos vías: 1) para ajustar gastos imprevistos; y 2) para corregir errores en la programación-presupuestación.

Aún cuando existen restricciones impuestas por parte de la SHCP, cada unidad administrativa responsable de ejecutar el presupuesto realiza, en promedio, más de 2 mil afectaciones presupuestarias (entre internas y externas), que modifican sustancialmente el presupuesto. Para cumplir con la Ley de Responsabilidad Hacendaria y con el principio de disciplina fiscal, generalmente los montos globales no se modifican, al menos que existan justificaciones económicas para hacerlo. Pero en las diversas partidas de gasto los montos autorizados varían considerablemente cuando se da el informe de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

Por ello es fundamental revisar la forma de elaborar el presupuesto y determinar un sistema de costos adecuado que garantice una mayor precisión en la ubicación de los recursos y establecer calendarios de acuerdo con la estacionalidad de los recursos y conforme a la necesidad real de la aplicación de los programas.

Una de las carencias del proceso de programación-presupuestación es la aplicación de la evaluación del mismo en todas las fases de formulación-aprobación y ejercicio. Existe la evaluación de los programas sociales y algunos del campo, pero no existe medición de resultados del gasto público en forma integral. La rendición de cuentas se presenta en el momento en que se discute la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, pero el problema radica en que se hace un año después de haberse ejercido los recursos, por lo que no funciona como una referencia para la formulación del presupuesto del siguiente ejercicio fiscal.

Para hacer un comparativo entre economías similares, es importante referirnos a una experiencia latinoamericana en donde el proceso presupuestario es eficiente en la medida en que se considera la aplicación de un presupuesto por resultados. El caso chileno es bastante ilustrativo.

De acuerdo con la información presentada por Mario Marcel (2005), ministro de Hacienda de Chile, un proceso presupuestario eficaz no sólo radica en la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto, sino que es necesario someter a una evaluación permanente al mismo, es decir, controlar y verificar que el gasto público se aplique en forma eficiente en cada uno de los programas que instrumenta el gobierno.

Este autor subraya las ventajas de incorporar en forma sistemática el proceso de evaluación presupuestario, mediante los elementos siguientes:

Avance sistemático en el proceso de formulación y medición de indicadores de desempeño.

Formulación de indicadores y definiciones de metas en vínculo con la formulación del presupuesto.

Informe al Congreso de los indicadores y las metas comprometidos.

Evaluación de cumplimiento de las metas informado y analizado en el proceso de evaluación de la ejecución presupuestaria.

Información de cumplimiento de las metas de los indicadores enviada al Congreso Nacional.

Incorporación de indicadores de desempeño en otros instrumentos de gestión: Sistema de Información de Gestión Institucional, evaluaciones, convenios colectivos.

Contribución al cambio de mentalidad del sector público hacia el cumplimiento de las metas.

Para lograr lo anterior, el gobierno chileno, de acuerdo con Marcel (2005), ha instrumentado tres tipos de evaluación:

Evaluaciones de Programas Gubernamentales. Este tipo de evaluación se efectúa en el diseño, gestión y resultados con un informe final en seis meses y es realizada por paneles de tres expertos independientes, seleccionados por concurso público.

Evaluación de Impacto. Consistente en la verificación de los resultados finales de programas con base en mediciones de impacto. Es realizada por consultoras privadas y universidades seleccionadas mediante un proceso de licitación pública.

Evaluación Comprehensiva del Gasto. Se aplica en el diseño y gestión institucional y resultados y uso de recursos en la provisión de los productos estratégicos y se evalúa la posible existencia de duplicidades, inconsistencias, oportunidades para generar sinergias y ahorros.

Marcel (2005) establece que de acuerdo con la evaluación hecha por el Banco Mundial al proceso presupuestario de Chile, se puede concluir que se ha avanzado en el diseño de procesos, obteniendo con ello procedimientos altamente regulados que garantizan objetividad y estándares de cantidad, calidad, costos y tiempos de cumplimiento de las evaluaciones. Las evaluaciones externas a los programas y a las instituciones garantizan objetividad y transparencia, y constituyen el pilar de credibilidad del programa, mientras que el carácter público de la información permite el seguimiento por parte de la ciudadanía.

En cuanto al cumplimiento de los objetivos, el proceso de evaluación integral realizado por el gobierno chileno ha permitido que las evaluaciones realizadas competentemente, las recomendaciones y los compromisos institucionales sean incorporados sistemáticamente en las decisiones presupuestarias. El monitoreo y reporte sistemático del cumplimiento de los compromisos propician el mejoramiento de gestión de los programas y aún en aquellos casos en que la calidad de las evaluaciones sufre de las deficiencias de diseño de los programas y de las insuficiencias de información, ésta agrega valor identificando estas carencias. Por ello, la aplicación flexible de estándares de evaluación permite tener conciencia en que la evaluación no es un fin en sí mismo, sino que constituye un medio para elevar la calidad del gasto.

En el esquema se pueden observar los avances del proceso presupuestario en Chile en tres periodos históricos; antes de 1990, de 1990 a 1995 y de 1996 a 2004.

En cambio en México, el proceso de programación-presupuestación que se realiza no se orienta hacia la consecución de los resultados, sino a cuestiones de tipo político y de decisión burocrática, por lo tanto no obedece a las necesidades y demandas de los diversos sectores de la economía. Como se puede observar en el esquema chileno, la evaluación está presente en todas las etapas. En México, la evaluación integral no existe y sólo se instrumenta en los algunos programas sociales (Para Vivir Mejor) y en programas de desarrollo rural (Alianza para el Campo). Con la presentación de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, existe una especie de auditoría realizada por el órgano fiscalizador dependiente de la Cámara de Diputados, pero de ninguna manera existe una evaluación de cada una de las fases del proceso de programación-presupuestación que permita formular el presupuesto del ejercicio presupuestal siguiente. Esto obviamente que origina que se tenga un presupuesto realizado por escenarios y no con base en las necesidades económicas y sociales del Estado.

Bibliografía

Díaz Santos, Óscar (2008). Gasto público, multifuncionalidad y desarrollo rural en México. Tesis doctoral. UNAM. México, DF.

García Viñuela, Enrique (1999). Teoría del gasto público. Ediciones Minerva. Madrid, España.

López, Gladys, y Walton, Michael (2004). “Poverty in México: conditions, trends, and government strategy” en Latin America and the Caribbean region. Poverty reduction and economic management division. World Bank.

Manual de normas presupuestarias (anual). Secretaría de Hacienda y Crédito Público. México, DF.

Rawls, John (1999). A theory of justice. Harvard University, Press. Cambridge, Massachusetts, EU.

* Doctor en economía por la Universidad Nacional Autónoma de México, especialista en gasto público y presupuestos

[INFOGRAFÍA]

Proceso de aprobación de presupuesto en Chile